“十三五”時期用地政策之——關(guān)于增減掛鉤政策的思考

駱駝楊鑫 2016-01-14

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劃定“生態(tài)紅線”、建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系是“十三五”時期的一個重大任務。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對存量建設(shè)用地布局優(yōu)化調(diào)整，減少新增建設(shè)占用耕地資源、有效補充耕地，解決農(nóng)村生產(chǎn)生活污水等生活垃圾無序排放等問題，將在保耕地、保生態(tài)方面起到積極作用。

成效與問題：

增減掛鉤政策的實施分析

從各地的實踐看，增減掛鉤政策實施已取得初步成效，大體表現(xiàn)在以下幾方面：

優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地布局，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。通過實施增減掛鉤，結(jié)合農(nóng)村土地整治，引導農(nóng)村居民點集中發(fā)展，農(nóng)用地集中連片，有效改善了農(nóng)村耕作條件，同時，結(jié)余的掛鉤指標用于提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展空間，從而優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。

緩解了耕地占補平衡壓力。通過實施增減掛鉤，將節(jié)余出來的掛鉤指標用于城鎮(zhèn)發(fā)展，從而減少了對年度用地計劃指標的過度依賴，對拆舊區(qū)實施復墾后，耕地占補平衡在項目實施過程中一并落實。這一政策的實施，緩解了經(jīng)濟發(fā)展與供地緊張之間矛盾，耕地占補平衡壓力也得到了釋放。

盤活建設(shè)用地存量，促進了土地節(jié)約集約利用。在實施增減掛鉤過程中，確保建設(shè)用地總量不增加的情況下，通過建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)引導農(nóng)民集中安置，解決農(nóng)村居民點“多、散、亂”的特點，土地整治促進耕地成片分布，改善了村容村貌，美化了農(nóng)村居住環(huán)境，促進了土地節(jié)約集約利用。

創(chuàng)新土地管理機制，撬動了土地制度改革。在增減掛鉤試點實踐中，各地圍繞開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點、改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、完善農(nóng)村宅基地分配政策、農(nóng)村宅基地退出機制等方面進行了積極探索。從而也撬動土地制度改革提供了平臺，實現(xiàn)了土地從單一的資源管理逐步向資源、資產(chǎn)、資本三位一體的管理方式轉(zhuǎn)變。

目前增減掛鉤政策在實施中也存在一些問題，主要有以下幾點：

政策針對性不足，項目實施緩慢。一些地方在增減掛鉤項目實施的過程中，缺失科學規(guī)范的引導與控制，導致項目拆舊進展緩慢。一些地方在項目、資金整合中也存在部門利益間的博弈，各行其道、相互掣肘，影響項目整體實施進度。此外，項目實施中，一些地區(qū)拆舊復墾的積極性不高，也導致拆舊工作進展緩慢。

公眾參與機制不健全。一些地方在增減掛鉤項目實施過程中，信息傳遞渠道不暢，導致公眾參與不足。補償信息不夠公開透明，信息不暢加劇了拆舊區(qū)農(nóng)民對其權(quán)益保障的擔憂。農(nóng)民沒有充分的參與權(quán)與知情權(quán)，就對項目實施缺乏熱情。

土地增值收益分配不合理。在土地收益分配上農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益并未充分體現(xiàn)，項目實施過程中缺乏系統(tǒng)的補償標準和失地農(nóng)民的安置方案，被拆遷農(nóng)戶應得利益得不到保障。

跨區(qū)域指標交易受限，交易平臺不暢通。增減掛鉤項目中掛鉤指標運行相對封閉，跨縣（區(qū)）交易指標受限，導致發(fā)展建設(shè)急需建設(shè)用地指標的區(qū)域，由于拆舊潛力小等原因無法開展增減掛鉤，而拆舊潛力大、能夠提供掛鉤指標的區(qū)域因找不到需求方而缺乏推進動力。

實施方案管理體制不夠完善。按照相關(guān)規(guī)定，增減掛鉤實施方案一經(jīng)上報，調(diào)整次數(shù)和范圍都有嚴格限制，由于實施方案要先于項目具體實施，而項目真正實施過程又往往與實施方案存在較大差異，受限于現(xiàn)行的管理制度，項目實施存在一定制度障礙。

“ 十三五”時期完善增減掛鉤政策的建議

一、增減掛鉤政策的推進，必須嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，牢牢把握建設(shè)用地規(guī)模不突破、耕地數(shù)量與質(zhì)量的提高的主旨，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局，釋放農(nóng)村建設(shè)用地潛力，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、應將公眾參與貫穿從選址現(xiàn)場勘測、實施規(guī)劃編制到拆遷補償安置等各環(huán)節(jié)，同時應加大項目信息公開力度，定期發(fā)布項目管理信息，強化輿論媒體監(jiān)督。

三、增減掛鉤過程中的土地增值收益應根據(jù)增值來源公平分配。項目實施后的土地增值源于農(nóng)民原本持有的土地，應提高農(nóng)民收益在土地增值收益的比重。

四、對拆舊區(qū)農(nóng)民安置，要結(jié)合區(qū)域條件，因地制宜。在尊重習慣、保障居住的基礎(chǔ)上，實施多元化的安置方式。

五、統(tǒng)籌增減掛鉤與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、國土綜合整治三項政策，整合各項資金、資源，有利于發(fā)揮資源最大效益，最大限度釋放政策紅利。

六、建議允許實施方案批準后在實施期限內(nèi)可根據(jù)實際情況，調(diào)整一次，在編制實施方案時只確定建新區(qū)位置與范圍，不確定具體項目名稱，增強掛鉤項目實施方案的靈活性與可操作性；設(shè)立增減掛鉤臺賬，用地后直接核減相關(guān)指標，增加掛鉤實施方案的可操作性與靈活性。

七、將耕地數(shù)量質(zhì)量建設(shè)與管理與驗收評定工作納入年度考核體系；新增耕地要及時上圖并完成變更，建立耕地數(shù)量質(zhì)量水平動態(tài)監(jiān)測點，以圖斑為單元重點加強對項目實施后新增耕地數(shù)量與質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)測、追蹤，確保新增耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，逐漸完善省、市、縣三級耕地數(shù)量與質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡體系。（原文來自：中國土地網(wǎng)）