作者：上海國(guó)際問(wèn)題研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、研究員　張海冰

　　二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)（G20）作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的首要平臺(tái)，是全球性大國(guó)共同治理世界經(jīng)濟(jì)的新機(jī)制。之所以說(shuō)其新，并非指時(shí)間上的新，因?yàn)榫虶20機(jī)制而言，早在1999年就已成立，2008年全球金融危機(jī)促使其升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，2009年G20匹茲堡峰會(huì)確認(rèn)了其首要平臺(tái)的身份。G20的“新”主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，G20是首個(gè)由西方發(fā)達(dá)大國(guó)和新興市場(chǎng)大國(guó)共同磋商和協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的新機(jī)制，在這之前是七國(guó)集團(tuán)（G7）占據(jù)著二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)的核心領(lǐng)導(dǎo)位置；另一方面，G20本身仍然處于機(jī)制建立的初期階段，就未來(lái)長(zhǎng)期全球經(jīng)濟(jì)治理而言，G20能在多大程度上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力還面臨很多不確定性。可以說(shuō)，G20在塑造全球經(jīng)濟(jì)治理未來(lái)的同時(shí)，全球性大國(guó)也在塑造著G20的未來(lái)。

G20中的全球性大國(guó)

　　何謂“全球性大國(guó)”？我們很難找到一個(gè)精確的概念來(lái)定義“全球性大國(guó)”。但是，美國(guó)作為全球性大國(guó)的典型是毋庸置疑的。從美國(guó)看，全球性大國(guó)至少應(yīng)該具備兩個(gè)方面的要素：實(shí)力和影響力。實(shí)力是全球性大國(guó)的硬指標(biāo)，包括一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、軍事和文化等各個(gè)方面的綜合實(shí)力，只有那些具備其他國(guó)家難以取代的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的大國(guó)才是全球性大國(guó)。影響力則是全球性大國(guó)的軟指標(biāo)，主要指一個(gè)國(guó)家在全球治理中的地位和影響力，具體體現(xiàn)在議題設(shè)置權(quán)、決策權(quán)、規(guī)則制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)四個(gè)方面。相對(duì)于美國(guó)的霸權(quán)地位，還有哪些國(guó)家可以稱(chēng)得上全球性大國(guó)？在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，可能用“系統(tǒng)重要性經(jīng)濟(jì)體”這一概念來(lái)界定“全球性大國(guó)”更具有科學(xué)性。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為“具有系統(tǒng)穩(wěn)定重要性的國(guó)家和地區(qū)有五個(gè)（S5），包括美國(guó)、英國(guó)、歐元區(qū)、中國(guó)和日本”。①G20成員包含了所有系統(tǒng)重要性經(jīng)濟(jì)體，從某種意義上講，系統(tǒng)重要性經(jīng)濟(jì)體是衡量一個(gè)國(guó)家是否能夠被稱(chēng)為全球性大國(guó)的一個(gè)基礎(chǔ)條件。

G20中全球性大國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)與合作

　　2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)凸顯了全球經(jīng)濟(jì)治理的缺陷，治理赤字問(wèn)題相當(dāng)普遍，經(jīng)濟(jì)全球化和治理碎片化是難以調(diào)和的一對(duì)矛盾。究其根本，是治理主導(dǎo)權(quán)的嚴(yán)重失衡，具體表現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)大國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制中的決策機(jī)制、議題設(shè)置、規(guī)則制定和話語(yǔ)主導(dǎo)四個(gè)方面中的優(yōu)勢(shì)，而發(fā)展中群體則處于相對(duì)弱勢(shì)一方。近年來(lái)新興市場(chǎng)國(guó)家的群體性崛起雖然已經(jīng)改變了世界經(jīng)濟(jì)格局的力量對(duì)比，但是在全球經(jīng)濟(jì)治理主導(dǎo)權(quán)方面卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改善。

　　全球經(jīng)濟(jì)治理的決策機(jī)制。就全球經(jīng)濟(jì)治理的決策機(jī)制而言，西方發(fā)達(dá)大國(guó)尤其是美國(guó)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位是顯而易見(jiàn)的。此輪全球金融危機(jī)爆發(fā)之前，在G7的領(lǐng)導(dǎo)之下，世界經(jīng)濟(jì)的三大重要領(lǐng)域——金融、貿(mào)易投資和發(fā)展分別由國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界貿(mào)易組織（WTO）和世界銀行（WB）管理，除了WTO實(shí)行的是一國(guó)一票外，美國(guó)在IMF和WTO中都占有最大的份額，并且具有一票否決權(quán)。此外，世界銀行的行長(zhǎng)自建立以來(lái)一直是由美國(guó)籍人士擔(dān)任，一如IMF的總裁職位一直在歐洲人手里。對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)治理決策機(jī)制的不對(duì)等格局，雖然國(guó)際社會(huì)是有改革的共識(shí)，但是遲遲沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的改革行動(dòng)。

　　直到此輪全球金融危機(jī)襲來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家需要獲得新興市場(chǎng)國(guó)家的支持，才在2008年11月G20首次峰會(huì)公報(bào)中明確了對(duì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革“以適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的變化和全球化的新挑戰(zhàn)，新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，包括貧窮國(guó)家在內(nèi)，必須有更大的話語(yǔ)權(quán)和代表權(quán)?！雹?009年匹茲堡峰會(huì)承諾，“將一部分配額向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，至少應(yīng)該按照IMF現(xiàn)行的配額計(jì)算公式從那些過(guò)度代表的國(guó)家向那些代表性不足的國(guó)家轉(zhuǎn)移5%的配額”。世界銀行將通過(guò)動(dòng)態(tài)公式實(shí)現(xiàn)公平的投票。要提高發(fā)展中國(guó)家至少3%的投票權(quán)。③

　　2010年，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的份額改革進(jìn)入一個(gè)高潮期，但是權(quán)力的讓渡主要發(fā)生在歐洲國(guó)家與新興市場(chǎng)國(guó)家之間，美國(guó)投票權(quán)并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性影響。世界銀行在2010年4月春季會(huì)議上通過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移投票權(quán)3.13%的改革方案，使發(fā)展中國(guó)家整體投票權(quán)從44.06%提高到47.19%。在這次投票權(quán)改革中，除俄羅斯和沙特沒(méi)有變化外，韓國(guó)、土耳其、墨西哥、巴西、印度等國(guó)的投票權(quán)都有不同程度的增加。美國(guó)投票權(quán)由16.36%下降至15.58%，日本投票權(quán)比例從7.85%下降至6.84%，英國(guó)、法國(guó)由4.17%下降到3.75%，德國(guó)由4.35%下降到4.00%，意大利由2.71%下降到2.64%。中國(guó)增幅最大，達(dá)1.65%，投票權(quán)從2.77%提高到4.42%，占讓渡投票權(quán)的一半，成為世行第三大股東國(guó)。印度由2.7%上升到2.91%，韓國(guó)由1.0%上升到1.6%。但是，美國(guó)的一票否決權(quán)沒(méi)有改變。

　　國(guó)際貨幣基金組織的改革則是從2008年開(kāi)始啟動(dòng)，并逐步推進(jìn)。在第14次份額總檢查的框架下，作為基金組織的主要資金來(lái)源，成員國(guó)份額將從2008年份額④與發(fā)言權(quán)改革期間商定的2384億特別提款權(quán)增加一倍至4768億特別提款權(quán)。此次改革方案使得IMF總份額增加一倍，同時(shí)份額比重大幅調(diào)整，這將更好地反映基金組織成員國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)權(quán)重的變化。2012年底進(jìn)行的份額調(diào)整超出2009年10月各國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)們?cè)O(shè)定的目標(biāo)，即將至少5%的份額比重轉(zhuǎn)移到有活力的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了大于6%的份額轉(zhuǎn)移，同時(shí)保護(hù)了最貧窮成員國(guó)的投票權(quán)比重。按照改革后重新分配的份額比重，美國(guó)份額由17.66%下降為17.39%，依舊保持超重大決策否決權(quán)。中國(guó)則由3.99%上升為6.39%，增幅較大。改革后，基金組織的十個(gè)最大成員國(guó)是美國(guó)、日本、“金磚四國(guó)”（巴西、中國(guó)、印度和俄羅斯聯(lián)邦），以及四個(gè)最大的歐洲國(guó)家（法國(guó)、德國(guó)、意大利和英國(guó)）。⑤因?yàn)榇烁母锓桨肝茨苈鋵?shí)，第15次份額檢查工作已經(jīng)延遲。2015年2月，理事會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議，要求在2015年12月15日之前完成第15次檢查，這是基金組織協(xié)定規(guī)定的最后期限。鑒于美國(guó)的消極態(tài)度，IMF在2015年年報(bào)中指出，“我們對(duì)2010年基金組織份額和治理改革的一再延遲仍深感失望。我們認(rèn)識(shí)到這些改革對(duì)于基金組織的可信性、合法性和有效性非常重要，因此重申盡早落實(shí)這些改革仍是我們工作的重中之重。我們繼續(xù)敦促美國(guó)盡快批準(zhǔn)2010年改革?！雹?/p>

　　G20峰會(huì)也在落實(shí)IMF改革的問(wèn)題上一再?gòu)?qiáng)調(diào)，但是都沒(méi)能對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)改革方案起作用。例如，2013年9月的圣彼得堡峰會(huì)公報(bào)中措辭鮮明地指出：“完成當(dāng)前的IMF治理改革對(duì)于增強(qiáng)IMF公信力、合法性和有效性是不可或缺的。因此，急需批準(zhǔn)2010年IMF份額與治理方案改革?！雹邚慕刂聊壳暗母母镞M(jìn)程看，G20推動(dòng)的IMF和WB的改革并沒(méi)有從根本上改變美國(guó)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的決策主導(dǎo)權(quán)，一票否決權(quán)的存在保障了美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)治理中的權(quán)力地位。

　　全球經(jīng)濟(jì)治理的議題設(shè)置。G20框架下的議題設(shè)置與全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)。2008年至2009年的三次峰會(huì)，議題主要集中在金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)和推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，美國(guó)也呈現(xiàn)了積極推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的意愿。在G20框架內(nèi)，成員國(guó)聯(lián)合采取刺激計(jì)劃，對(duì)于穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了核心作用，G20也展現(xiàn)了對(duì)于全球金融危機(jī)應(yīng)對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)力。2010年至2012年間的四次峰會(huì)，隨著美國(guó)量化寬松政策的推出，以及歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，G20峰會(huì)的主題主要聚焦在國(guó)際金融監(jiān)管改革，促進(jìn)強(qiáng)勁、可持續(xù)和平衡增長(zhǎng)，以及推動(dòng)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的改革等方面。2013年至2015年隨著全球經(jīng)濟(jì)的不平衡復(fù)蘇，新興市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，G20的第八至第十次峰會(huì)的議題開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向關(guān)注實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)貿(mào)易和投資增長(zhǎng)、增加就業(yè)、促進(jìn)發(fā)展等議題正在成為主流。

　　G20主席國(guó)在議題設(shè)置上具有相對(duì)較大的影響力，但是也造成了G20議題的泛化。從G20的十次峰會(huì)主席國(guó)來(lái)看，7次是在發(fā)達(dá)國(guó)家舉行的，3次是在新興市場(chǎng)國(guó)家舉行，分別是2012年的墨西哥洛斯卡沃斯峰會(huì)、2013年俄羅斯圣彼得堡峰會(huì)和2015年的土耳其峰會(huì)。G20實(shí)行的是三駕馬車(chē)的峰會(huì)制度，前任、現(xiàn)任和候任主席國(guó)一同合作協(xié)調(diào)議題設(shè)置。雖然此舉可以在一定程度上保障G20議題的延續(xù)性，但是由于落實(shí)機(jī)制的缺乏，G20的多數(shù)議題是議而不決。此外，智庫(kù)、市民社會(huì)和企業(yè)也在對(duì)G20的議題設(shè)置建言獻(xiàn)策。而且，2015年土耳其安塔利亞峰會(huì)成立的婦女20峰會(huì)（Women 20）又為G20家族增加了一個(gè)性別群體。不可避免的，越來(lái)越多的議題正在加入G20。