我國金融管理體制現(xiàn)實(shí)缺憾與再造

——兼議中央銀行與金融監(jiān)管體制的“帕累托改進(jìn)”

    2010年4月底國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，研究部署深化經(jīng)濟(jì)體制改革的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作，明確提出2010年要深化金融體制改革，完善金融機(jī)構(gòu)體系和金融監(jiān)管體制。全面審視我國金融體制，筆者研究認(rèn)為，目前我國金融機(jī)構(gòu)體系（主體為金融企業(yè)）與新興市場經(jīng)濟(jì)體基本相適應(yīng)，并隨著市場經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展不斷趨于充滿，但是，我國金融監(jiān)督管理體制卻留有諸多缺憾，制度安排偏離新興市場經(jīng)濟(jì)體，且有脫離我國社會(huì)主義+市場經(jīng)濟(jì)的基本國情之嫌。近十年來我國金融管理體系的機(jī)構(gòu)重疊、職能趨同、工作磨擦、權(quán)力博弈、行政掣肘和成本過度等，既影響國家宏觀政策的政令暢通,又使監(jiān)管層面復(fù)雜化。改革金融管理體制已是時(shí)不可待。

    一、現(xiàn)實(shí)缺憾

    我國金融管理制度的構(gòu)建和變遷有著獨(dú)特的軌跡和邏輯，中國獨(dú)特的政治體制、“新興+轉(zhuǎn)軌”的經(jīng)濟(jì)特征和文化傳統(tǒng)決定了金融管理體制形成、運(yùn)行和發(fā)展的特殊性?？v觀我國金融制度變遷史，不難看出我國以中央銀行為主導(dǎo)的金融管理制度變遷過程，就是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌下的金融制度調(diào)整和修正的過程。然而，伴隨著中央銀行治理規(guī)則及制度移植等漸進(jìn)式改革的進(jìn)行，金融管理體制改革出現(xiàn)了與其他方面改革不協(xié)調(diào)的情況，甚至帶有明顯的“非帕累托改進(jìn)”特征。

   （一）貨幣當(dāng)局管理弱化導(dǎo)致其“中央”地位名不符實(shí)，有悖集中統(tǒng)一政令。

    作為貨幣管理當(dāng)局的中央銀行在一國金融體系中，應(yīng)當(dāng)是超脫、獨(dú)立和權(quán)威的，作出的決策、發(fā)布的指令應(yīng)當(dāng)是暢通有效的。但是，中國人民銀行作為國務(wù)院組成部門的中央銀行，其超脫、獨(dú)立和權(quán)威的優(yōu)勢并沒有得到有效發(fā)揮，“中央”的特征不明顯，履行職責(zé)時(shí)往往難以得到監(jiān)管當(dāng)局的響應(yīng)，以至于在制定貨幣政策、實(shí)施宏觀調(diào)控、進(jìn)行金融監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定方面的實(shí)際作為與法律賦予的職責(zé)存在差距，其依法行政影響力呈逐漸削弱的趨勢，行政摩擦帶來的是政策效力的相互抵消，從而使國家金融宏觀政策難以從中央銀行傳導(dǎo)并得到有效貫徹落實(shí)。一些金融制度的安排有雷聲無雨點(diǎn)，像存款保險(xiǎn)制度的建立、貸款通則的修訂，因有關(guān)方面利益達(dá)不到均衡而遲遲不能出臺(tái)。另外，由于行政級(jí)別的對等，使代表國家出臺(tái)的中央銀行貨幣政策往往難以在整個(gè)金融領(lǐng)域一以貫之，倒逼中央銀行不得不以聯(lián)合出臺(tái)某項(xiàng)政策的形式來貫徹中央政府的政策意圖。而聯(lián)合出臺(tái)的政策因主體責(zé)任不明、傳導(dǎo)執(zhí)行者相互依賴而在貫徹過程中大打折扣，政策效應(yīng)難以顯現(xiàn)。與此類似的問題還在于，一些國際金融事務(wù)的參與，中央銀行反而撇之一邊，或是中央銀行與監(jiān)管當(dāng)局共同參與，這就難以從宏觀的視角和全局的高度來維護(hù)中國在國際金融事務(wù)的國家利益和合作取向。

   （二）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“分力拉車”導(dǎo)致成本過高，有悖節(jié)約型社會(huì)建設(shè)。

    隨著完全市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，國際金融秩序的變化，多家監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)作用當(dāng)以重新評(píng)估，不容忽視的實(shí)際問題日益顯現(xiàn)：多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管空白并存；政出多門、職能交叉與成本溢高并行。金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營多樣化使監(jiān)管當(dāng)局之間有意無意爭取額外監(jiān)管權(quán)力，出現(xiàn)監(jiān)管過度而導(dǎo)致的間接效率損失，金融機(jī)構(gòu)接受監(jiān)管成本上升。同時(shí)，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制外部化與協(xié)調(diào)成本邊際化的遞增，帶來了行政成本龐大與財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)成本攀升，貨幣當(dāng)局與監(jiān)管當(dāng)局之間協(xié)調(diào)與合作的博弈更為激烈，博弈的直接結(jié)果是增加行政成本。另外，貨幣政策與監(jiān)管政策缺乏良好的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)，不能形成協(xié)調(diào)平衡互補(bǔ)的監(jiān)管平臺(tái)，突出的案例是各搞一套的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，無論是貨幣當(dāng)局、監(jiān)管當(dāng)局，還是金融機(jī)構(gòu)，都是一筆巨大的浪費(fèi)。長期以來，貨幣當(dāng)局和監(jiān)管當(dāng)局在行政管理和行政環(huán)境之間難以達(dá)到平衡，金融行政生態(tài)趨于模糊與分化，職能相似的部門各拉各的車，相互較勁，或同向不同路，各自形成內(nèi)容相似的政策，或同路不同向，各自形成內(nèi)容相左的規(guī)定，使國家宏觀政策傳導(dǎo)變形走樣，抵消了政策實(shí)施效應(yīng)，致監(jiān)管對象執(zhí)行政策無所適從，金融機(jī)構(gòu)抱怨監(jiān)管部門多，需要列出監(jiān)管備忘錄，否則弄不清那塊業(yè)務(wù)是由哪家監(jiān)管部門監(jiān)管的，苦不堪言。更讓人感到累贅是，政出多門后又派生出了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、金融監(jiān)管分工合作機(jī)制和貨幣政策與金融監(jiān)管信息共享機(jī)制等，不但延伸了機(jī)構(gòu)的再重疊,且毫無實(shí)際價(jià)值，好比下雨天，一個(gè)人身上穿了一件雨衣，頭上又戴一頂斗笠，手上還撐了一把雨傘，最后還是躲在屋檐下避雨，匪夷所思。這與構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)、節(jié)約型政府、實(shí)現(xiàn)“政府生態(tài)”、建立高效政府管理相去甚遠(yuǎn)。

   （三）混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管矛盾突出，有悖金融混業(yè)經(jīng)營的國際趨勢。

    經(jīng)濟(jì)一體化、金融全球化使金融混業(yè)經(jīng)營成為世界金融潮流。我國在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的進(jìn)程中，金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢也愈加明顯，金融創(chuàng)新層出不窮，金融集團(tuán)和控股公司大量涌現(xiàn)，像中信集團(tuán)、光大集團(tuán)、平安集團(tuán)等純粹投資經(jīng)營的金融控股公司，像寶鋼集團(tuán)等產(chǎn)融結(jié)合型金融控股公司，其經(jīng)營涉及銀行、證券、保險(xiǎn)各領(lǐng)域。代客理財(cái)、信托投資、集合理財(cái)、代理保險(xiǎn)和衍生產(chǎn)品等金融業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，打破了貨幣市場、資本市場、保險(xiǎn)市場以及境外金融市場的傳統(tǒng)界限。中間業(yè)務(wù)收入在銀行營業(yè)收入中所占比重逐漸提高，銀行此類業(yè)務(wù)要同時(shí)受到多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，純銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行將不存在。銀行、保險(xiǎn)公司上市，必須經(jīng)過證券監(jiān)管部門的審批。面對混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，在分業(yè)監(jiān)管的框架下，金融監(jiān)管都是按機(jī)構(gòu)劃分，而非按產(chǎn)品劃分，監(jiān)管部門各自為陣、各顧一頭，既容易導(dǎo)致監(jiān)管越位，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位，而不同監(jiān)管部門對同一業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理意圖存在差異，不僅產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，而且監(jiān)管目標(biāo)難以同向，無法適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營要求。以平安保險(xiǎn)收購深圳發(fā)展銀行為例，平安控股整個(gè)流程涉及證監(jiān)部門增發(fā)審批、保監(jiān)部門募集資金用途、銀監(jiān)部門收購審核等一系列審核；在信息披露上，上市公司、基金公司等由證監(jiān)部門監(jiān)管，平安旗下的平安保險(xiǎn)公司由保監(jiān)部門監(jiān)管，平安信托公司、平安銀行由銀監(jiān)部門監(jiān)管，由于沒有綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，所以包括吸收合并的技術(shù)細(xì)節(jié)等問題，最終需要突破的還是監(jiān)管各方達(dá)成監(jiān)管共識(shí)。金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營而監(jiān)管部門各管一塊，不能形成合力防控風(fēng)險(xiǎn)，且職責(zé)不明監(jiān)管責(zé)任難以追究。美國次貸危機(jī)一定程度上是監(jiān)管責(zé)任模糊而引發(fā)的金融危機(jī)，教訓(xùn)十分深刻。

    （四）現(xiàn)行金融管理部門各行其是各居一方，有悖中央大部制改革政策。

    黨的十七大在部署行政管理體制改革中特別指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。始于2008年初的大部制改革，給中國的行政體制改革帶來了權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)行體系和運(yùn)行機(jī)制新的變革。為從根本上完善市場監(jiān)管體制，按照統(tǒng)一、開放、競爭和有序的原則，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強(qiáng)監(jiān)督的統(tǒng)一性、公正性和效能性。從下圖可以看出大部制改革后的體制，在理順政府機(jī)構(gòu)和關(guān)系上，通過減少同類機(jī)構(gòu)及衍生出來的協(xié)調(diào)部門，使政府運(yùn)作更具效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)

的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務(wù)型政府。從根本上講，金融市場的發(fā)展是市場競爭的結(jié)果。在一個(gè)健全的完全市場經(jīng)濟(jì)體系中，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營應(yīng)該是一種市場主導(dǎo)行為，堅(jiān)持市場的自主化選擇。在目前貨幣當(dāng)局與監(jiān)管當(dāng)局的組織架構(gòu)下，決策、執(zhí)行和監(jiān)管層面相互分離而導(dǎo)致的政出多門、多頭管理、職能交叉，以及監(jiān)管手段和監(jiān)管方式的雷同和過于微觀等弊端，與提高行政效率、降低行政成本、實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管、效能監(jiān)管的大部制改革取向相左，如此管理架構(gòu)無疑難以適應(yīng)金融市場化過程中金融自身發(fā)展和宏觀調(diào)控的要求，其耗費(fèi)的行政資源及成本是難以估量的。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，而監(jiān)管資源的節(jié)約、監(jiān)管環(huán)境的改善，無疑將遏制行政成本的巨大浪費(fèi)，從而使金融組織機(jī)構(gòu)運(yùn)作更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。

    二、體系再造

    機(jī)構(gòu)改革歷來都不是和風(fēng)細(xì)雨的，充滿了復(fù)雜的利益博弈和行政權(quán)力的角逐。但只要是科學(xué)決策、民主決策的改革，就必須堅(jiān)定不移。金融管理體系的再造依賴于政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融市場的發(fā)達(dá)程度，我國金融管理體制的重構(gòu)，既要大膽設(shè)想、超前規(guī)劃，又要積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，既要尊重歷史，更要兼顧現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)改革成本的最小化和改革效益的最大化，達(dá)到“帕累托改進(jìn)”效應(yīng)。筆者認(rèn)為，構(gòu)建符合我國社會(huì)主義國情和吻合完全市場經(jīng)濟(jì)的金融管理體制最佳選擇是以組建中國中央銀行為主導(dǎo)，以中國人民銀行、國家金融監(jiān)管局、國家外匯管理局為依托的中國金融管理組織體系（見下圖）。具體歸納為“一個(gè)設(shè)立、一個(gè)轉(zhuǎn)型、一個(gè)整合、一個(gè)保留、一套人馬”。

   （一）一個(gè)設(shè)立：設(shè)立中國中央銀行。按照金融大部制改革的思路，將中央銀行從中國人民銀行中分設(shè)出來，新設(shè)立國務(wù)院組成部門的中國中央銀行，重新確認(rèn)中央銀行的職能定位，從工具、手段、制度、程序和法律上賦予中央銀行制定貨幣政策、宏觀審慎管理和維護(hù)幣值穩(wěn)定職能，更好地體現(xiàn)其超脫性、權(quán)威性和獨(dú)立性。一是定政策：中央銀行負(fù)責(zé)制定金融政策，包括貨幣政策、監(jiān)管政策和外匯政策，使三大政策之間達(dá)到平衡和良性互動(dòng)，推進(jìn)傳導(dǎo)中央宏觀政策意圖，防通脹防緊縮，捍衛(wèi)幣值穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家貨幣政策目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。二是抓宏觀：中央銀行承擔(dān)宏觀審慎管理重任，利用金融工具加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，制定國家金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，銜接貨幣市場、資本市場和保險(xiǎn)市場，為國務(wù)院設(shè)計(jì)金融體制改革方案并組織實(shí)施。三是謀合作：中央銀行代表國家參與國際金融事務(wù)，加強(qiáng)國際金融合作，提升我國參與國際金融事務(wù)的地位，體現(xiàn)中國是一個(gè)負(fù)責(zé)任的國家形象，維護(hù)我國在國際金融事務(wù)中的根本利益。四是重研究：充分發(fā)揮中央銀行的人才和智力優(yōu)勢，研究國際國內(nèi)金融政策，提供金融政策制定的理論基礎(chǔ)，使金融政策能快速有效地傳導(dǎo)到微觀企業(yè)和社會(huì)群體層面，提升中央銀行在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公信力、權(quán)威性和專業(yè)性。五是促協(xié)調(diào)：中央銀行利用貨幣政策，協(xié)調(diào)財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使貨幣政策與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀層面協(xié)調(diào)一致，為微觀經(jīng)濟(jì)服務(wù)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)利益。六是強(qiáng)管理：受國務(wù)院委托管理中國人民銀行、國家金融管理局、國家外匯管理局。七是保穩(wěn)定：突出中央銀行最后貸款人的角色定位，保持金融市場和諧穩(wěn)定，維護(hù)支付體系安全，推進(jìn)金融業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。中央銀行設(shè)總行、省分行、市分行三級(jí)體制。

   （二）一個(gè)轉(zhuǎn)型：中國人民銀行轉(zhuǎn)型為金融服務(wù)的事業(yè)單位。中國人民銀行歷史悠久，在國民心目中有著良好的品牌效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留。參照國家外匯管理局的組織管理模式，由國務(wù)院委托中央銀行管理。轉(zhuǎn)型后的中國人民銀行不再行使中央銀行職能，受中央銀行委托，履行對金融企業(yè)的金融服務(wù)職責(zé)。主要職能：存款準(zhǔn)備金管理；貨幣發(fā)行，人民幣流通管理；管理征信業(yè)、征信系統(tǒng)信息采集；管理金融債券市場；管理黃金市場；經(jīng)理國庫；銀行、證券、保險(xiǎn)等金融信息統(tǒng)計(jì)分析；支付清算；賬戶管理；反洗錢管理；系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)管理；其他為金融機(jī)構(gòu)服務(wù)類業(yè)務(wù)。銀行、保險(xiǎn)、證券等金融企業(yè)直接在中國人民銀行開立結(jié)算賬戶。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按中央銀行法定存款準(zhǔn)備金繳存比例向中國人民銀行繳存存款準(zhǔn)備金，由中央銀行統(tǒng)一調(diào)控。中國人民銀行設(shè)總行、省分行、市分行、縣支行四級(jí)體制。

   （三）一個(gè)整合：監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合為國家金融監(jiān)管局。整合監(jiān)管資源，增強(qiáng)監(jiān)管合力，提高監(jiān)管成效，防控金融風(fēng)險(xiǎn)。將銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成立國家金融監(jiān)管局。主要履行金融領(lǐng)域綜合監(jiān)管職能，保持金融行業(yè)整體良好的關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)，構(gòu)建全國統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。具體職能:審查批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍；審查批準(zhǔn)或者備案金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)品種、高級(jí)管理人員任職資格管理；制訂金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營規(guī)則；對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查，監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營；對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、報(bào)告和處置金融機(jī)構(gòu)突發(fā)事件；查處非法設(shè)立金融機(jī)構(gòu)和非法從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)；保護(hù)存款人、投資人、投保人的合法權(quán)益；與中央銀行共同制定執(zhí)行金融監(jiān)管政策等。國家金融監(jiān)管局設(shè)立總局、省分局、市分局、縣支局四級(jí)體制。

   （四）一個(gè)保留：保留國家外匯管理局現(xiàn)行體制。實(shí)踐證明，現(xiàn)行國家外匯管理局組織構(gòu)架符合我國國情，既有履行國家外匯管理職能的獨(dú)立性，又有在中央銀行領(lǐng)導(dǎo)下與貨幣政策保持高度一致的全局性，一直以來運(yùn)行比較順暢，其行政經(jīng)費(fèi)納入中央銀行財(cái)政部門預(yù)算，節(jié)約國家大量財(cái)政預(yù)算支出，是比較成功的管理體制。繼續(xù)保留國家外匯管理局現(xiàn)行管理體制十分必然。國家外匯管理局設(shè)總局、省分局、市分局三級(jí)體制。縣域外匯業(yè)務(wù)由市分局負(fù)責(zé)管理，對縣城涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，進(jìn)出口業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，設(shè)立支局。

   （五）一套人馬：金融管理與服務(wù)部門合署辦公。按國家機(jī)關(guān)大部制改革的要求，中國中央銀行受國務(wù)院委托管理的中國人民銀行、國家金融監(jiān)管局、國家外匯管理局省以下分支機(jī)構(gòu)合署辦公，以中央銀行分支機(jī)構(gòu)為一個(gè)注冊組織機(jī)構(gòu)代碼，對外掛中國人民銀行、國家金融監(jiān)管局、國家外匯管理局分支機(jī)構(gòu)牌子，對內(nèi)是一個(gè)工作部門。一方面，將各自同類部門如辦公室、統(tǒng)計(jì)信息、政策研究、人事、宣傳、工會(huì)、紀(jì)檢、監(jiān)察和法律事務(wù)等部門整合到一起，騰出人員充實(shí)到監(jiān)管和服務(wù)一線；另一方面，從體制上彌補(bǔ)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)市縣兩級(jí)監(jiān)管缺失的不足，使金融監(jiān)管與服務(wù)覆蓋全國各行政區(qū)域、各金融領(lǐng)域。

     三、內(nèi)外比較

   （一）國際比較

    美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)陷入低谷，凸顯了一些國家現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的嚴(yán)重缺陷。危機(jī)爆發(fā)以來，美國、歐盟、英國等相繼出臺(tái)了金融監(jiān)管改革方案，其主要做法與本文提出的中國金融管理體制再造有相當(dāng)?shù)钠鹾隙群挖呁浴?/p>

    ——美國。布什政府于2008年3月提出《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍(lán)圖》（BMFRS），著手對美國金融監(jiān)管體制進(jìn)行重建，使美聯(lián)儲(chǔ)成為金融穩(wěn)定的中堅(jiān)，其監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行和對沖基金，并確定了逐步實(shí)現(xiàn)從分機(jī)構(gòu)、分行業(yè)監(jiān)管向綜合、跨業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。奧巴馬政府于2009年3月提出《金融監(jiān)管改革框架》，強(qiáng)調(diào)減少監(jiān)管充分和監(jiān)管真空，美聯(lián)儲(chǔ)穩(wěn)定金融體系的作用被強(qiáng)化。同年6月，美國政府公布了“金融改革白皮書”《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》（FRR），改革現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架，將美聯(lián)儲(chǔ)打造成“超級(jí)監(jiān)管者”，授予美聯(lián)儲(chǔ)綜合監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的職能,建立金融市場的全面監(jiān)管體系。方案將建立金融服務(wù)監(jiān)督管理委員會(huì)（FSOC），將四大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行的管理職能并入監(jiān)管委員會(huì)，其主旨是將分業(yè)監(jiān)管格局收縮為混業(yè)綜合監(jiān)管格局。2010年6月30日和7月15日，美國國會(huì)眾參兩院通過了金融監(jiān)管改革法案，根據(jù)該法案，美國金融監(jiān)管體系將全面重塑。法案將銀行業(yè)監(jiān)管職能全面納入美聯(lián)儲(chǔ)職能范圍，包括兩個(gè)方面：一是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管授權(quán)，規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)對大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，除銀行控股公司外，凡是可能影響到金融體系穩(wěn)定的大型金融機(jī)構(gòu)，如大型對沖基金、保險(xiǎn)公司等，都將進(jìn)入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍，同時(shí)保留了美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管社區(qū)銀行的權(quán)利；二是在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)局，對向消費(fèi)者提供信用卡、按揭貸款等金融產(chǎn)品和服務(wù)的銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。對此，奧巴馬的經(jīng)濟(jì)顧問、前美聯(lián)儲(chǔ)主席沃克爾稱，“美國金融監(jiān)管改革法案將讓美國成為世界的模型”，對美國乃至全球經(jīng)濟(jì)和金融體系帶來深遠(yuǎn)影響。

    ——?dú)W盟。金融危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系備受指責(zé)，尤其是冰島銀行破產(chǎn)事件暴露出跨境監(jiān)管和危機(jī)下的監(jiān)管合作存在很大缺陷，歐盟提出建立歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)（ESRC），其改革方案旨在打破成員國相互割裂的監(jiān)管格局，建立一套泛歐監(jiān)管體系，更注重加強(qiáng)整個(gè)歐盟層面的金融監(jiān)管能力，同時(shí)還將建立由各成員國相關(guān)部門組成的監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)監(jiān)督工作的整體協(xié)調(diào)。

    ——英國。英國早在1997年提出的金融監(jiān)管改革方案中，采取的是監(jiān)管職能分離的改革方式——由英格蘭銀行負(fù)責(zé)制定貨幣政策，由英國金融服務(wù)管理局（FSA）負(fù)責(zé)對所有金融行業(yè)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行混業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量從9個(gè)減少到1個(gè)，已有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)被整合成單一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者不完全綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提高了監(jiān)管效率，降低了監(jiān)管成本。2000年頒布的《金融服務(wù)和市場法》（FSMA）進(jìn)一步強(qiáng)化了FSA的職能，突出了其作為“超級(jí)監(jiān)管者”的地位。金融危機(jī)后，英國議會(huì)于2009年2月通過了《2009年銀行法案》，該法案明確規(guī)定了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和核心地位，要求在英格蘭銀行理事會(huì)下面成立金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSC），與貨幣政策委員會(huì)（MPC）平行。2010年6月，英國財(cái)政大臣喬治·奧斯本宣布了英國金融監(jiān)管改革的新方案，大刀闊斧地改革現(xiàn)行（英國央行、FSA、財(cái)政部）“三足鼎立”的監(jiān)管體系，包括分解金融服務(wù)管理局（FSA）并將其監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交給英國中央銀行——英格蘭銀行。英國中央銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范和銀行監(jiān)管工作，獲得履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)的新政策工具，并擁有監(jiān)督微觀監(jiān)管的職權(quán)。

    據(jù)對136個(gè)國家（地區(qū)）金融監(jiān)管制度安排情況統(tǒng)計(jì)，中央銀行有監(jiān)管職能的占67%，而其中設(shè)銀行、證券、保險(xiǎn)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的占58%，設(shè)立不完全綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)（銀行、證券、保險(xiǎn)三類監(jiān)管中的兩種）的占33%，設(shè)立單獨(dú)的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅占9%。國際上通行做法是，銀行監(jiān)管職能大多歸入到單一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)或不完全綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，卻鮮少在中央銀行以外有單獨(dú)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在。

    以上分析表明，各國或組織在金融管理體制方面突出了擴(kuò)大監(jiān)管范圍，減少監(jiān)管盲區(qū)，提高監(jiān)管效能，只是監(jiān)管模式和框架方面?zhèn)戎赜兴煌Ｃ绹鴱?qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)對金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，并通過法案調(diào)整美聯(lián)儲(chǔ)在銀行業(yè)監(jiān)管職能，凸顯了美國金融監(jiān)管向中央銀行回歸的混業(yè)監(jiān)管改革取向；歐盟分別從宏觀和微觀兩個(gè)層面加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管與協(xié)調(diào)機(jī)制相結(jié)合的監(jiān)管格局；英國增加了中央銀行金融穩(wěn)定職責(zé)，并接收了金融服務(wù)局制定監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力，更強(qiáng)調(diào)中央銀行監(jiān)管職權(quán)的回歸。在金融市場非常成熟的發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，無論是美國還是歐盟或是英國，金融監(jiān)管體系雖沒有一個(gè)定式，但總的發(fā)展趨勢是“混業(yè)經(jīng)營，統(tǒng)一監(jiān)管”，綜合監(jiān)管在全球的興起反映了更多的國家認(rèn)同在金融業(yè)務(wù)綜合化、集團(tuán)化的發(fā)展過程中，統(tǒng)一監(jiān)管比分業(yè)監(jiān)管更有效、更穩(wěn)健、更順暢。而從美英兩國在金融監(jiān)管改革方面取得的進(jìn)展來看，均不同程度對金融監(jiān)管框架、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管對象進(jìn)行了重新界定，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大中央銀行職能范圍來履行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理職能和監(jiān)督協(xié)調(diào)職能。

    （二）國內(nèi)比較

    ——體制更有利于政令暢通。新再造后的金融管理體制，將相互獨(dú)立、分散的貨幣當(dāng)局與監(jiān)管當(dāng)局改革為中央銀行主導(dǎo)下的服務(wù)與監(jiān)管部門，將原來以外部協(xié)調(diào)為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)部配合為主，由政出多門變?yōu)榻y(tǒng)一政令，這樣在貨幣政策、監(jiān)管政策和外匯政策的配合上更能形成合力，更能高度集中統(tǒng)一，使中央銀行超脫、獨(dú)立、權(quán)威的“中央”地位得以凸顯，充分體現(xiàn)國務(wù)院“完善金融機(jī)構(gòu)體系和金融監(jiān)管體制”的改革意圖，更符合中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)國情。

    ——新體制更有利于節(jié)約成本。新體制將原來貨幣當(dāng)局與監(jiān)管當(dāng)局之間的協(xié)調(diào)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒脬y行的亞職能部門之間的分工與協(xié)作，在中央銀行系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間及行政運(yùn)行各環(huán)節(jié)之間，將形成統(tǒng)一的行政方式，減少了效率的損失。從行政成本來看，統(tǒng)一的金融管理體系，從橫向上將減少部門之間的職能交叉和權(quán)力沖突，簡化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，減少行政成本、摩擦成本和信息成本，使決策者能更好地了解金融部門的情況和金融政策在金融部門的傳導(dǎo)效果，從而提高金融決策的能力，形成有效的金融監(jiān)管邊界，提高金融市場效率。更欣慰是能減少巨額的財(cái)政部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

    ——新體制更有利于金融穩(wěn)定。隨著金融全球化的滲透和經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢，金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延性、系統(tǒng)性、隱蔽性和破壞性也越來越強(qiáng)?；鞓I(yè)經(jīng)營中的銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不再是涇渭分明，而是相互影響、相互鏈接，監(jiān)管力量擰成一股繩更顯迫切而重要，貨幣當(dāng)局與監(jiān)管當(dāng)局分割各行其是與日益發(fā)展的金融業(yè)務(wù)和金融創(chuàng)新很不協(xié)調(diào)，隱藏監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。再造后的新體制更加突出了貨幣政策與監(jiān)管政策一個(gè)聲音一個(gè)調(diào)子，在防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家金融穩(wěn)定方面更具號(hào)召力和感召力。

    ——新體制更有利于金融業(yè)的發(fā)展。進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，我國金融機(jī)構(gòu)以市場為導(dǎo)向，嚴(yán)格依法經(jīng)營，逐漸融入到市場經(jīng)濟(jì)的軌道，特別是金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入資本市場以后，內(nèi)控得到加強(qiáng)，自律更加嚴(yán)密，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域經(jīng)營更趨成熟、更加規(guī)范。按現(xiàn)代金融制度來衡量，對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體應(yīng)該是衍生產(chǎn)品和創(chuàng)新業(yè)務(wù)，核心是防控風(fēng)險(xiǎn)。過去對金融機(jī)構(gòu)各業(yè)務(wù)操作層面的監(jiān)管過細(xì)過頻過死，影響金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營。再造后的體制，弱化微觀監(jiān)管，強(qiáng)化中觀管理，注重宏觀引導(dǎo)，有利于金融機(jī)構(gòu)自主決策、自主經(jīng)營，增加盈利能力，創(chuàng)造更多稅源。

    市場制度是人類歷史上最偉大的發(fā)明，市場制度的規(guī)則是以帕累托最優(yōu)為目標(biāo)來設(shè)計(jì)的。一項(xiàng)制度通過持續(xù)改善，不斷降低社會(huì)成本，逐漸提高社會(huì)效率，從而使事物發(fā)展達(dá)到理想境況。制度改善使各方都有利而不會(huì)對任何一方造成損害，一定是帕累托改進(jìn)，社會(huì)沒有理由不對制度進(jìn)行改善。日前，國務(wù)院批復(fù)，撤銷北京市東城區(qū)、崇文區(qū)，設(shè)立新的東城區(qū)；撤銷北京市西城區(qū)、宣武區(qū)，設(shè)立新的西城區(qū)。這是新形勢下行政架構(gòu)精簡高效改革的示范，調(diào)整的不僅是行政區(qū)劃，關(guān)鍵是沖破了強(qiáng)大固化的利益格局，極大節(jié)約行政資源和經(jīng)濟(jì)成本。金融管理制度“精簡、統(tǒng)一、效能、和諧”的再安排，是帕累托改進(jìn)最佳狀態(tài)，決策者審時(shí)度勢為之。