PPP模式運(yùn)作流程

 政府和社會(huì)合作資本（PPP，Public-Private-Partnership)是政府進(jìn)行交通、供電、供水、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)采用的一種模式，主要通過特許經(jīng)營等方式，引入社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品供給。該模式在國際上得到了廣泛的運(yùn)用，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，那么PPP在我國的實(shí)際開展中應(yīng)該遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作流程，請閱讀下文。

   一、行業(yè)分析

   成功的PPP要充分考慮到項(xiàng)目實(shí)施背景，以及建立和維護(hù)合作關(guān)系的環(huán)境。在設(shè)計(jì)PPP流程和選擇PPP運(yùn)作方式時(shí)，政府應(yīng)充分考慮項(xiàng)目目標(biāo)、政治環(huán)境、法律法規(guī)和政策框架、行業(yè)融資需求和資源、政治約束及利益相關(guān)者觀點(diǎn)等因素。

   行業(yè)分析是對某行業(yè)在其具體發(fā)展環(huán)境下的各方面約束條件通過客觀、實(shí)際的調(diào)查研究、數(shù)據(jù)分析做出評(píng)估的過程。具體包含以下方面：技術(shù)事項(xiàng)、法律監(jiān)管和政策框架、機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能要求、商業(yè)財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)分析、與利益相關(guān)方的協(xié)商。行業(yè)分析有助于政府評(píng)估現(xiàn)狀，找出差距和劣勢，并制定行業(yè)改革戰(zhàn)略或路線圖。根據(jù)行業(yè)分析的結(jié)果，政府能夠明確現(xiàn)有環(huán)境能在多大程度上支持實(shí)施PPP，以及在PPP實(shí)施前須采取何種行動(dòng)來創(chuàng)造相應(yīng)條件。

   二項(xiàng)目識(shí)別

   投資規(guī)模較大、雪球長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，較適宜采用PPP模式。

   2.1項(xiàng)目發(fā)起

   PPP項(xiàng)目通常由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起主要為財(cái)政部門發(fā)起，財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征稽潛在PPP項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；社會(huì)資本發(fā)起主要以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（PPP中心）推薦潛在的PPP項(xiàng)目。

   2.2項(xiàng)目篩選

   財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，對潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。對于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。

   2.3物有所值評(píng)價(jià)

   財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等；定量評(píng)價(jià)主要通過對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷PPP模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

   2.4財(cái)政承受能力論證

   為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

   三項(xiàng)目準(zhǔn)備

   3.1管理架構(gòu)組建

   在PPP項(xiàng)目的預(yù)想實(shí)施架構(gòu)中，社會(huì)資本受雇從事公共領(lǐng)域的活動(dòng)，而政府部門成為監(jiān)管者或監(jiān)控者，在實(shí)際的服務(wù)提供過程中承擔(dān)著有限的職能。大多數(shù)國家一開始缺乏組織、管理和實(shí)施PPP流程所需的機(jī)構(gòu)和能力，因此現(xiàn)有的體制需要進(jìn)行能力建設(shè)，以便能夠承擔(dān)新的職能，在此過程中需要?jiǎng)?chuàng)建一些新的機(jī)構(gòu)，用于支持PPP的項(xiàng)目運(yùn)行：PPP中心、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、技術(shù)援助中心。

   3.2技術(shù)準(zhǔn)備

   技術(shù)準(zhǔn)備應(yīng)建立在行業(yè)分析工作的基礎(chǔ)之上，同時(shí)也完善了分析工作。在技術(shù)準(zhǔn)備工作中，確定技術(shù)條款需要在嚴(yán)格與寬松之間取得平衡：如果技術(shù)規(guī)格過于嚴(yán)格，可能一為主參與競爭的社會(huì)資本無法使用最為經(jīng)濟(jì)的技術(shù)解決方案；過于寬松的條款可能導(dǎo)致不同方案之間的差異巨大，從而難以進(jìn)行比較和排序。在處理之一困境時(shí)，應(yīng)該將精力集中于規(guī)定期望實(shí)現(xiàn)的技術(shù)結(jié)果，而不是使用的過程與辦法，從而讓參與競爭的社會(huì)資本由合理的發(fā)揮空間，來選擇實(shí)現(xiàn)期望結(jié)果的最有效方式。

   3.3商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)方面的準(zhǔn)備

   在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)與準(zhǔn)備的過程中，必須有一個(gè)平衡服務(wù)水平與費(fèi)率的流程，來確定既能為用戶接受，又具有供給可持續(xù)性的價(jià)格與服務(wù)組合。這一階段的重點(diǎn)是對社會(huì)資本合作方的付款與收入和政府可能需要提供的補(bǔ)貼進(jìn)行分寫，包括：技術(shù)分析來確定服務(wù)成本；市場與社會(huì)分析來確定特點(diǎn)服務(wù)水平下人們的支付意愿和支付能力；財(cái)務(wù)分析與建模來確定為實(shí)現(xiàn)期望覆蓋率目標(biāo)與服務(wù)水平所需的可回收成本的費(fèi)率；協(xié)商與交換來約定完成成本回收之前的任何過渡補(bǔ)貼，或持續(xù)補(bǔ)貼，如對低收入用戶人群的補(bǔ)貼等。如果沒有補(bǔ)貼，覆蓋率與服務(wù)目標(biāo)可能需要降低；同時(shí)在PPP項(xiàng)目商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備過程中，還需要注重考慮一下三個(gè)重要因素：融資來源、適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率結(jié)構(gòu)與費(fèi)率水平、補(bǔ)貼的設(shè)計(jì)與使用。

   3.4邀請本地合作方

   從政府的角度來看，本地合作方盡可能多地參與PPP過程通常是可取的，由多種角度來實(shí)現(xiàn)這一目的：與本地社會(huì)資本合作，例如，可使項(xiàng)目擴(kuò)展至小城鎮(zhèn)和城郊地區(qū)，這些地區(qū)有具有開發(fā)價(jià)值的市場，但卻遠(yuǎn)離核心基礎(chǔ)設(shè)施，合格的本地建筑公司可參與競標(biāo)，提供分項(xiàng)服務(wù)，或興建設(shè)施等；本地分包商合作，在水務(wù)和能源等行業(yè)，作為對行業(yè)主導(dǎo)公用事業(yè)公司的補(bǔ)充，小規(guī)模的服務(wù)供應(yīng)商至少在短期中期內(nèi)普遍存在，可鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目納入這些小型社會(huì)資本合作方；地方政府部門，許多PPP項(xiàng)目公司是由政府或其他地方層面參股組建的，這時(shí)政府決策者和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者能有效參與公司治理，將其較色準(zhǔn)變?yōu)樗姓摺?/P>

   3.5利益相關(guān)方的參與

   在PPP項(xiàng)目是實(shí)施過程中，利益相關(guān)者的早期參與有助于創(chuàng)造一個(gè)有力項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境。利益相關(guān)者就項(xiàng)目關(guān)注點(diǎn)、業(yè)績預(yù)期和潛在風(fēng)險(xiǎn)提供有價(jià)值的信息，這些信息對于評(píng)估PPP項(xiàng)目的主要業(yè)務(wù)假設(shè)（尤其是資費(fèi)方面）是否可行至關(guān)重要。

   3.6實(shí)施方案編制

   項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，項(xiàng)目實(shí)施方案的選擇與編制應(yīng)基于可用的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式、行業(yè)技術(shù)約束和目標(biāo)、法律和監(jiān)管體系、商業(yè)和財(cái)務(wù)要求、以及市場利益要求等因素。項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)至少包含以下內(nèi)容：項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇（公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購）

   3.7實(shí)施方案審核

   財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

   四項(xiàng)目采購

   當(dāng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備及架構(gòu)設(shè)計(jì)等工作完成后，就可以進(jìn)入項(xiàng)目采購階段，主要包括：

   4.1市場測試

   市場測試是在啟動(dòng)PPP正式采購程序前，政府方用以檢驗(yàn)自己有關(guān)項(xiàng)目的方案設(shè)想是否符合市場參與主體如潛在競標(biāo)人、融資機(jī)構(gòu)的意愿、并借此對PPP方案進(jìn)行可能的調(diào)整完成的一種工具。

   4.2資格預(yù)審

   項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會(huì)資本和其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本相應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。

   4.3采購文件的編制與響應(yīng)文件評(píng)審

   項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的皮膚和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、相應(yīng)文件編制要求、提交相應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金繳納數(shù)額和形式、評(píng)審方式、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等；其中項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式展開的應(yīng)按照以下程序：采購公告發(fā)布及報(bào)名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改、相應(yīng)文件評(píng)審（最終采購需求方案確定和項(xiàng)目綜合評(píng)分）。

   4.4談判與合同簽署

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)于中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、相應(yīng)文

件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

   五項(xiàng)目執(zhí)行

   5.1成立項(xiàng)目公司

   社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)計(jì)項(xiàng)目公司。

   5.2融資管理

   項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司改善管理等。在直接接入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險(xiǎn)已解除的，債權(quán)人應(yīng)停止介入。

   5.3績效監(jiān)測與支付

   項(xiàng)目實(shí)際績效由于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款，并可將其作為項(xiàng)目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施。同時(shí)，在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同簽訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。

   5.4中期評(píng)估

   項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3—5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性邏輯是評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制定應(yīng)對措施，并報(bào)財(cái)政部門（PPP中心）備案。同時(shí)，政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法公開披露項(xiàng)目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

   六項(xiàng)目移交

   6.1移交準(zhǔn)備

   項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同應(yīng)明確移交形式、補(bǔ)充形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)充方案，沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)充方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。

   6.2性能測試

   項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定于社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，指定資產(chǎn)評(píng)估和性能測試方案；項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)構(gòu)不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。

   6.3資產(chǎn)交割

   社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過度相關(guān)工作。

   6.4績效評(píng)價(jià)

   項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。