[摘要]耗羨歸公的本質(zhì)在于財政公開化、透明化，即將此前征收的耗羨銀由“非法”變“合法”，同時“暗征”變“明征”，并使其數(shù)量和用途固定化。這樣一來，地方官員不得再私自加派，明規(guī)則取代潛規(guī)則。

何謂“火耗”？

康熙六十一年八月，陜西巡撫噶什圖奏請用通省火耗彌補虧空，孰料折子上去后，康熙下諭痛批：火耗一事關(guān)系重大，斷不可行，“自古以來，惟禁止火耗而已，不可開，奈何地方官稍征一二分，朕如何辦？……爾等二巡撫昏憒受騙，布政使膽大，理應(yīng)斬之”?？吹竭@里，讀者或許要問，究竟什么是“火耗”，康熙又為何對這個折子火冒三丈呢？

表面上看，清朝所定賦稅并不高，其中農(nóng)業(yè)稅率一般不高于百分之十，商業(yè)稅率也僅為“三十稅一”或“值百抽五”，加上康熙朝后實行“滋生人丁，永不加賦”，老百姓的負擔應(yīng)該比較合理甚至可說是輕松了，但事實并非如此。如時人所說，“今日之農(nóng)，不苦于賦，而苦于賦外之賦”，“今日之商賈，……不苦于稅，而苦于稅外之稅”。 這其中的奧秘，就在所謂的“火耗”。

明朝萬歷年后推行“一條鞭法”，賦稅一律征銀上交國庫。但是，由于當時沒有標準化銀元，地方官府需將百姓交納的零碎銀兩重鑄為銀錠才能上交，而熔鑄過程中，原銀兩會有些許損耗。由此，地方官在百姓繳納田賦時往往要求加收這部分損失，即所謂“火耗”。此外，官府征收“漕糧”時，也會因糧食晾曬、簸揚及運輸而有所損耗，如遭雀吃鼠啃的損耗叫做“鼠雀耗”，解送入庫、搬運過程中出現(xiàn)的損耗叫做“腳耗”，所有這些損耗（或說成本），官府不愿承擔而將之轉(zhuǎn)移給老百姓，即所謂“耗羨”?！昂摹闭?，損耗；“羨”者，多余也。

通常來說，碎銀熔鑄的損耗其實并不大，每兩至多也不過一至二分，即百分之一至二；糧食在儲存運輸過程中的損耗及成本或許會大一些，但這些看似合理的要求，最后都無一例外地膨脹十幾倍甚至幾十倍。之后的所謂“耗羨”，都已不是原始字面上的意思而發(fā)展成正稅之外的附加稅，不容小視。而最耐人尋味的是，這些收入并不上交朝廷而歸地方官府掌管，朝廷雖明知于此，卻從來沒有公開承認過。

康熙為何容忍地方官征收耗羨？

不承認并不代表不存在?？滴跄旰螅魇栈鸷囊蝗缑鞔?，且有不斷加重的趨勢，“州縣火耗，每兩有加二三錢者，有加四五錢者”；“大州上縣，每正賦一兩，收耗銀一錢及一錢五分、二錢不等。偏僻州縣，賦額少至一二百兩者，稅輕耗重，數(shù)倍于正額”。盡管諭令屢加禁止，但到康熙末年，火耗卻越征越多，河南、山東等省的火耗率甚至達到正賦的八成左右。這些私征、私派、私用的所謂“耗羨”，不但加重了百姓負擔，而且被地方官吏們視為約定俗成的“半合法”收入。如此，法外之稅，又無監(jiān)管，官吏們自然是上下其手，腐敗叢生。

康熙之所以容忍這些“法外之物”，原因有三：一是官員低薪制，二是各級官府普遍缺乏辦公費，三是地方虧空太大。說到官員薪俸問題，監(jiān)察御史趙禧早在康熙八年就有過一段議論：總督每年支俸一百五十五兩，巡撫一百三十兩，知州八十兩，知縣四十五兩。若以知縣論，一家一日，粗食安飽，兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎？不取之百姓，勢必饑寒。督撫則必取之下屬。俸祿不增，貪風不息；下情不達，廉吏難支！

康熙像

養(yǎng)家活口之外，地方官員還得聘請幕友、書吏、仆役、家丁等，否則辦公、顧問、保衛(wèi)、勤雜等事務(wù)無人承擔，這些編制外支出，全部由官員們自掏腰包，朝廷是一分錢都不管的。除此外，過境官員的送往迎來、交際應(yīng)酬，逢年過節(jié)還得打點孝敬各級上司，各種費用加起來，根本不是這點低微的俸祿所能應(yīng)付的。

要解決這些問題，當然也不復(fù)雜——請中央撥款。但話說回來，地方上的虧空說白了就是欠中央的錢；若要給官員加薪、彌補地方辦公經(jīng)費，中央拿不出錢只能加稅，而加稅勢必增加百姓負擔，康熙又不愿承擔這個罵名，正如他自己說的，“加派之名，朕豈受乎”？

康熙晚年精力不濟，思想也日趨保守，其曾表示：“今天下太平無事，以不生事為貴。興一利，即生一弊。古人云多事不如少事，職此意也。”同時，康熙很注重自己萬年之后的歷史評價，其想在歷史上留個“仁君”、“永不加賦”的好名聲，所以他是寧可睜一眼閉一眼，實行得過且過的“鴕鳥政策”。

雍正寵臣沈近思反對耗羨歸公

康熙末年的巨額虧空及耗羨的濫征濫派，自詡比康熙老爺子還要洞察世情的雍正自然心里跟明鏡似的。即位之始，雍正即把清查虧空當成上任后的首要大事，賠補、革職、抄家，各種鐵腕手段，一時鬧得官員們怨聲載道，幾至“官不聊生”。

冰凍三尺非一日之寒，地方上的虧空也不是一天兩天的事。期間，上任、下任交代不清，日積月累，很多其實形成了無頭帳。為此，一些督撫大員認為這樣逼迫中下層官員也未必公平，于是提請“明定火耗額數(shù)”、以火耗彌補地方虧空并提取辦公費的呼聲再一次興起。元年五月，湖廣總督楊宗仁奏請將耗羨提出二成，以充地方“一切公事之用”；山西巡撫諾岷則奏請將每年收取的五十五萬火耗銀全部歸公，其中二十萬兩墊賠實無可追的虧空及地方其他公用。之后，山東巡撫黃炳、河南巡撫石文焯也都提出了類似的奏請。

耗羨歸公關(guān)系重大，何況這是康熙生前一再反對的，雍正對此當然不敢大意。為慎重起見，雍正將此議交付廷議，以聽取大臣們的意見。討論過程中，左都御史、吏部尚書朱軾等多數(shù)官員認為耗羨乃州縣私征私派，于理不通，于法不合，于體制不符；若耗羨歸公成為國家正稅，一則有加賦之嫌，二則有縱貪之害，難免有違祖制，甚至遺患無窮。

時為雍正寵臣的吏部右侍郎沈近思即為反對派官員之一。他認為，耗羨歸公是“正項之外，更添正項”，今日如此，“他日必至耗羨之外，更添耗羨”。他還特別強調(diào)說：“臣嘗為縣令，故知其必不可行?！庇赫牶笤憜査骸澳阕骺h令時，收不收火耗？”沈近思答：“當然收。不收怎么養(yǎng)活妻兒老??？”雍正冷笑道：“你也是個讀書明禮的人。你這樣做，難道就不是為了一己之私？”沈近思抗辯道：“妻兒老小不能不養(yǎng)，否則即絕人倫矣！”雍正聽后大笑，“雖終不用其言，亦不以為忤也”。

沈近思像

沈近思是寵臣也是直臣，雍正曾稱他“操比寒潭潔，心同秋月明”，其敢于冒犯龍顏、為民說話固然是一種膽魄，但最后也不得不承認，地方官員收取耗羨有一定的合理性。事實上，雍正對耗羨危害百姓何嘗不明了，其在即位之初曾連發(fā)九道諭旨，其中在針對州縣官的諭旨中就特別提道：“今錢糧火耗，日漸加增，重者每兩加至四五錢，民脂民膏，朘削何堪？”

廷議前，山西巡撫諾岷將本省耗羨改革的情況奏報朝廷，其要點包括：一是定火耗率，并以減火耗為原則。根椐各州縣情況，高者降至一、二成，低者加至一、二成之間；二是將火耗銀公提司庫，州縣官無權(quán)經(jīng)管，以防中飽私囊；三是用火耗銀彌補無著虧空，以示公平；四是從火耗銀中提取公費，杜絕濫派理由；五是考慮實際情況，提高官員的養(yǎng)廉標準。

耗羨歸公是制度創(chuàng)新

相比于康熙晚年的寬仁無為，雍正在實事求是、承認現(xiàn)實方面更值得稱道。有了山西的成功經(jīng)驗，雍正于二年七月乾綱獨斷，宣布實行耗羨歸公。上諭中，雍正首度承認了耗羨的合理性，“州縣火耗原非應(yīng)有之項，因通省公費及各官養(yǎng)廉，有不得不取給于此者”，“朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，而其勢有所不能也”。

由于廷議未能取得一致意見，雍正又說：“前朕曾降諭旨，令爾等平心靜氣秉公會議，今觀爾等所議，亦屬平心靜氣，但所見淺小，與朕意未合?！碑斢腥颂岢鱿仍谏轿髟囆?、看效果如何再推廣時，雍正斷然道：“此言甚非，天下事惟有可行與不可行兩端耳，如以為可行，則可通之于天下；如以為不可行，則亦不當試之于山西。”這話的意思是，正當就推行，不正當就禁止，這也是雍正執(zhí)政的典型風格。自此，各省相繼實行耗羨歸公。

雍正像

在耗羨歸公的制度設(shè)計上，其中一點值得特別注意，那就是監(jiān)管上的“收支兩條線”，即州縣官員征收耗羨后，不再由其自行支用而是解歸省庫國庫，由上級分派。此前，山西太原知府金鉷曾主張“財在上不如在下”，州縣官為親民官，“寧使留其有馀，養(yǎng)廉不能胥足，一遇公事，動致侜張”。對于此議，山西布政使高成齡提出批駁，說“正賦以供國用，耗羨以養(yǎng)廉員，治人食人，相維相緊”，“耗羨者，百姓之銀錢，即朝廷之財賦，乃皇上體恤群臣、通院、司、道、府而酌盈劑虛，以補其常俸之不足，非專為州縣而設(shè)也”，如耗羨為州縣所得而上司不宜提解，那“不肖上司必將尋隙勒詐，別生事端，恣其無厭之求”；即使有淡薄自甘者，上司衙門“別無出息，枵腹辦事，反不如州縣各官，安享厚利，誰能堪此”？

再者，耗羨與節(jié)禮息息相關(guān)，“上司不提解耗羨，屬官必呈送節(jié)禮”，而之前“州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資取給于州縣”；“耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所借口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參”，以致上下勾結(jié)，相承共腐，吏治不清，腐敗日深。既如此，“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司提火耗以養(yǎng)州縣”？

換言之，此前州縣官是用耗羨養(yǎng)上司，而上司既在經(jīng)濟上仰仗下級，監(jiān)督也就無從談起；現(xiàn)在反過來，耗羨提交上級掌管，下面的公費開支由此撥出，下級也無從挾制上司，上下級關(guān)系才能理順，良性的官場風氣才能形成。

據(jù)此，高成齡的意見是：耗羨應(yīng)公開并限定數(shù)目，“若不限于一定之數(shù)，則小民將無所遵依，而不肖州縣反得任意多征”；耗羨收取后，與其留于州縣，不如提解國庫（藩庫），由大吏分撥，“通省遇有不得已之公費則可支應(yīng)而不必分派州縣，州縣則無由藉端科索里甲，于是私派亦可禁絕”。這樣的話，既能照顧到各地的平衡，也能防止下面州縣官中飽貪腐，“州縣不能入己，誰肯多征”？

耗羨歸公無疑是一項重大的財稅改革。此前，地方官員們以種種理由加增加派，肆意濫收，表面上都冠冕堂皇，說是為辦公務(wù)，實則利用朝廷在許可與不許可、合法與不合法的依違之間渾水摸魚，盤剝來的民脂民膏，少數(shù)辦公，多數(shù)用于肥己。真正能夠道德自律，“只取一分”的好官，少之又少。

一言而辟之，耗羨歸公的本質(zhì)在于財政公開化、透明化，即將此前征收的耗羨銀由“非法”變“合法”，同時由“暗征”變“明征”，并使其數(shù)量和用途固定化。這樣一來，地方官員不得再私自加派，明規(guī)則取代了潛規(guī)則，此前說不清道不明、半明半暗的財路由此被堵死，原本流失到州縣官員手中的非法所得也被收歸藩庫國庫。這種做法，不僅完善了之前的財稅制度，而且也是一種反腐、防腐的制度創(chuàng)新。（文/金滿樓）

本文摘自金滿樓：《治官手冊：雍正和他的大臣們》，山西人民出版社，2015年5月版