江蘇省啟動行政管理體制改革以來，昆山市按照上級部署以工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)“三局合一”模式設(shè)立市場監(jiān)督管理局，設(shè)置市局、分局兩級市場監(jiān)管機構(gòu)，積極促進隊伍、職能、業(yè)務(wù)融合，著力加強服務(wù)與監(jiān)管機制創(chuàng)新，推進職能、資源大整合，一體化市場監(jiān)管格局正在形成。但受人員編配、任務(wù)聚合、業(yè)務(wù)技能和組織管理等多重因素的制約，加之一些配套措施未能及時跟上，市場監(jiān)管呈現(xiàn)出事務(wù)增量大、業(yè)務(wù)辦理難和發(fā)展不均衡等實際問題，一定程度上影響了改革的效果。本文結(jié)合工作實際，詳盡分析了昆山市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革后基層市場監(jiān)管的現(xiàn)狀，并就充分發(fā)揮體制改革優(yōu)勢、提高市場監(jiān)管效能提出了具體建議。

存在的問題

　　 一線人手仍然吃緊。通過行政管理體制改革，基層人員進行了整合 ，基層人員配備本應(yīng)在原有基礎(chǔ)上有所增加，但由于種種原因，基層分局人員至今仍未補充到位，影響了工作效能?；鶎訂挝恢苯用鎸κ袌鲋黧w，條線業(yè)務(wù)多、人員年齡結(jié)構(gòu)老化，以及以工商為主少量增加質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)系統(tǒng)干部的人員編配格局的現(xiàn)狀，很難適應(yīng)昆山市場監(jiān)管實際需求。機構(gòu)整合前完成各自業(yè)務(wù)已捉襟見肘，整合后人手更顯不足。

　　隊伍、職能、業(yè)務(wù)融合推進力度不夠大。改革后，市場監(jiān)管局職能基本覆蓋原工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的全部職能，但隊伍、職能、業(yè)務(wù)的深度融合還需加強。比如，原工商機關(guān)的干部面對質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)相關(guān)業(yè)務(wù)，相關(guān)法律法規(guī)比較陌生，尚不具備一些專業(yè)設(shè)備操作技能，工作開展比較被動；一些干部思想觀念滯后，存在不懂不問不管、固守自封的心理，增加了工作阻力。

　　監(jiān)管執(zhí)法配套保障體系需要進一步優(yōu)化。一方面，改革后相應(yīng)法律法規(guī)并未及時更新，導致一些問題在立法層面難以銜接，主體身份和執(zhí)法程序處于尷尬境地；另一方面，當前的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)很難適應(yīng)改革后綜合監(jiān)管的需求，必須盡快統(tǒng)籌解決。此外，目前與市場監(jiān)管工作對接的檢驗檢測機構(gòu)相對分散，隸屬多個部門，各自為戰(zhàn)、合力不足，給監(jiān)管執(zhí)法證據(jù)收集帶來困難。

　　部分干部的心理和自身素質(zhì)不能完全適應(yīng)改革形勢。面對體制改革對職能履行提出的新要求，面對監(jiān)管跨度大、難度高的新形勢，一些干部心理上還習慣于傳統(tǒng)做法，缺乏相應(yīng)專業(yè)知識和技能支撐，開拓創(chuàng)新精神更顯不足。部門人員與職責合并為一，這并非簡單的加減，而是一次任務(wù)聚合與人事編配的全新調(diào)整。要真正實現(xiàn)有效融合需要從多處著力，切實把準干部思想脈搏，科學應(yīng)對工作需求。

成　因

　　思想認識有偏差，普遍認同未形成。一是隊伍活力不足。隨著改革的推進，一些干部對未來的職業(yè)認同感不高,積極性受挫。二是執(zhí)行力度下降。因面臨調(diào)整，個別單位和人員行為散漫，工作熱情不高，不催不辦、不推不動，制度執(zhí)行不嚴，規(guī)矩意識淡化。三是監(jiān)管履職缺位。因相關(guān)法律法規(guī)和政策暫未落地、上級指導不足、自身了解少等，一些干部對監(jiān)管履職工作如何開展深感迷惘，甚至存在得過且過、干多錯多、少做少錯的錯誤認識。四是爭先動力不足。一些干部認為，在機構(gòu)劃轉(zhuǎn)整合期，工作干得好壞無所謂，僅僅滿足于做好日常事務(wù)性工作，工作的動力不足、謀劃不夠。

　　工作任務(wù)繁重，業(yè)務(wù)交叉多。此次改革，精簡機關(guān)、監(jiān)管“關(guān)口前移”理念得到普遍認同。原有的3個部門機關(guān)共有30多個科室，改革后僅有15個，20%以上的機關(guān)干部充實到基層一線，基層執(zhí)法監(jiān)管力量得到加強。但同時，也帶來了一些問題。以昆山為例，昆山為省直管縣，辦公室、人教、財務(wù)、監(jiān)察等綜合科室要對應(yīng)省市兩級多達6個局的相應(yīng)處室，其余業(yè)務(wù)科室也要對應(yīng)數(shù)個上級局處室，在日常工作對接、會議安排、統(tǒng)計分析等方面形成了極為復雜的交叉，開展工作的系統(tǒng)性和連貫性受到一定制約，對于一些例會，各上級局都要求召開相應(yīng)會議進行動員部署，對象一樣、任務(wù)也一樣；還有一些專項工作，在省市層面，各部門根據(jù)各自職能進行部署，造成基層干部重復工作，稀釋了監(jiān)管執(zhí)法資源。

　　監(jiān)管理念有偏差，執(zhí)法尺度不統(tǒng)一。一是監(jiān)管原則不統(tǒng)一，制約整體協(xié)調(diào)發(fā)展。在原有監(jiān)管體制下，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門由于部門理念及領(lǐng)導方式的差異，監(jiān)管原則區(qū)別較大。尤其是監(jiān)管底線和上限更是各有要求。改革后，監(jiān)管理念統(tǒng)一和人員思想融合已成定勢，實現(xiàn)整體目標協(xié)調(diào)一致必須統(tǒng)一監(jiān)管原則。二是監(jiān)管模式多樣，整體監(jiān)管落地困難。原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門自身的監(jiān)管模式經(jīng)過多年沉淀，已形成固有的方式方法，很難在短期內(nèi)有效調(diào)和，當前市場監(jiān)管要求的改變，也使得監(jiān)管壓力不斷增加。三是基層監(jiān)管被動，無法自主規(guī)劃運轉(zhuǎn)?；鶎臃志肿鳛槭袌霰O(jiān)管的主要力量，承擔絕大多數(shù)監(jiān)管任務(wù)，但是在實際工作中往往很被動，導致工作效率低下。

　　相關(guān)法律法規(guī)未與改革進程完全對接，監(jiān)管執(zhí)法存在風險。一是執(zhí)法身份有疑慮?！妒称钒踩ā贰懂a(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當競爭法》等法律法規(guī)賦予了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)相應(yīng)的監(jiān)管職責。但改革后，人員進行了深度整合，基層分局不僅要承擔原有的工商職能，還要增加藥品、化妝品、醫(yī)療器械監(jiān)管職能，以及質(zhì)監(jiān)局的特種設(shè)備、質(zhì)量計量等監(jiān)管職能。依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，機構(gòu)整合后，基層干部的一些行政行為是否合法存在疑慮。二是程序執(zhí)行不力。市場監(jiān)管過程中，如果對經(jīng)營者作出有利害關(guān)系的具體行政行為時，必須嚴格執(zhí)行程序，才能避免瀆職風險。但是實踐中，基層干部往往忽視程序的重要性，程序執(zhí)行不到位，監(jiān)督管理不規(guī)范，導致諸多行政糾紛發(fā)生。一旦出現(xiàn)食品安全緊急事件時，基層干部很容易被追責。

　　檢測資源分散，業(yè)務(wù)軟件待融合。一是檢測機構(gòu)分散，有限的資源沒有形成合力。以昆山為例，目前涉及食品安全監(jiān)管的生產(chǎn)、流通、餐飲、綜合協(xié)調(diào)等職能都劃歸昆山市場監(jiān)管局，但檢測機構(gòu)卻相對分散，農(nóng)委、糧食局都設(shè)有行業(yè)檢測中心。由此造成重復檢測和重復建設(shè)，浪費資源、效率不高，而且由于檢測標準不一，檢測結(jié)果也不盡相同，檢測缺乏獨立性和權(quán)威性，亟須建立一個技術(shù)先進、功能齊全和高效快速的綜合性、全覆蓋食品檢測機構(gòu)，為市場監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐。二是業(yè)務(wù)軟件未能共融互通。組織機構(gòu)代碼管理系統(tǒng)、藥品不良反應(yīng)監(jiān)測系統(tǒng)、藥械遠程管理系統(tǒng)、藥品電子監(jiān)管系統(tǒng)在外網(wǎng)運行，而原屬工商的電子政務(wù)、OA辦公系統(tǒng)均在內(nèi)網(wǎng)運行，各軟件系統(tǒng)彼此未互聯(lián)互通，各上級局對各類工作數(shù)據(jù)的錄入、標準、保存方式和運用也存在很大差異，嚴重影響了數(shù)據(jù)整合。辦公自動化系統(tǒng)的相互隔離，影響了行政效率。

發(fā)揮體制改革優(yōu)勢 提高市場監(jiān)管效能

　　注重質(zhì)量，推進高效融合。堅持把改革融合放在突出位置抓緊抓好，在思想、職能和執(zhí)法力量“三融合”上下功夫。一是加快思想融合。通過召開黨委會、局務(wù)會、研討會等，統(tǒng)一人員思想，明晰改革過渡期抓好市場監(jiān)管的具體思路，明確“堅守安全底線、促進經(jīng)濟發(fā)展、保護公平競爭、服務(wù)保障民生”的職能定位，切實保障思想不亂、隊伍不散、工作不斷。二是加快職能融合。及時召開多條線專題研討會，加速職能整合和對接，下大力氣解決過渡期食品安全監(jiān)管、無證無照小餐飲投訴處置等百姓關(guān)心、社會關(guān)注的熱點難點問題，同時開展業(yè)務(wù)知識和法律法規(guī)全員培訓，提高干部履職能力。三是加快執(zhí)法力量融合。從制度建設(shè)著手，制定《市場監(jiān)管業(yè)務(wù)工作規(guī)范》，為依法履職提供制度保障。同時整合執(zhí)法力量，開展聯(lián)合執(zhí)法，鍛煉隊伍，開展專項整治，樹立市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍新形象。

　　及時修法，堅持依法行政。一是明晰執(zhí)法主體資格。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，請示市法制辦統(tǒng)一制發(fā)市場監(jiān)督管理執(zhí)法證，并負責申領(lǐng)、核發(fā)、使用和管理工作；加強與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，通報當前執(zhí)法主體資格問題，形成“不以訴訟主體資格問題判決案件敗訴”的共識；統(tǒng)一設(shè)計市場監(jiān)督管理系統(tǒng)制服，制發(fā)執(zhí)法證，徹底解決執(zhí)法主體資格問題。二是完善配套法律法規(guī)。針對食品流動攤販、居民房餐館、農(nóng)家宴等領(lǐng)域的監(jiān)管，盡快出臺管理規(guī)范，以滿足當前執(zhí)法監(jiān)管的迫切需要。三是切實做到依法行政。著力提升法律素養(yǎng)，形成學法守法用法的習慣；規(guī)范執(zhí)法行為，養(yǎng)成重形象講細節(jié)嚴程序的習慣，把行文辦事的規(guī)范性和嚴謹度作為考核指標，建立防錯反錯應(yīng)急機制；嚴格規(guī)范自由裁量權(quán)，準確把握事實依據(jù)，堅持實事求是，不以人情衡量是非，秉公執(zhí)法。

　　突出加強市場綜合監(jiān)管，注重全面統(tǒng)籌。積極構(gòu)建以食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、公眾訴求、市場準入、執(zhí)法辦案等為核心的“一體化”監(jiān)管模式，提高市場治理效能。堅持專業(yè)性和綜合性有機結(jié)合，著力整合資源、統(tǒng)一標準、再造流程，探索建立覆蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐相統(tǒng)一的市場監(jiān)管機制，破解共治難題。一是建立全程監(jiān)管機制，減少監(jiān)管盲點。統(tǒng)一食品生產(chǎn)、流通、餐飲、消費各環(huán)節(jié)監(jiān)管職能，實現(xiàn)全過程有效監(jiān)管；整合原分屬工商、質(zhì)監(jiān)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能，構(gòu)建生產(chǎn)、流通領(lǐng)域質(zhì)量“雙向追溯”機制。二是再造一體化工作流程，實現(xiàn)訴求處置“四線合一”。在原工商12315指揮中心與市民熱線12345平臺已經(jīng)對接的基礎(chǔ)上，將質(zhì)監(jiān)12365、食藥監(jiān)12331兩條投訴熱線融合到該平臺，實現(xiàn)各類訴求四線合一、集中分派、并網(wǎng)處置、高效辦理，加大對群眾利益的保護力度。三是構(gòu)建集約化機制，提升市場監(jiān)管效能。立足職能聚合和拓展實際，積極合并同類項，制定重點行業(yè)標準化、集約化檢查流程，實施“一次出動、全面體檢”的檢查模式。同時注重發(fā)揮原食藥監(jiān)部門的專業(yè)管理優(yōu)勢和原工商部門的執(zhí)法辦案優(yōu)勢。

　　著力構(gòu)建重點防范機制，堅守安全底線。積極依托原工商人員管理優(yōu)勢，建立“大基層”運行機制，加大對基層人員的培訓與管理力度，結(jié)合重點領(lǐng)域監(jiān)管力量不足的實際，突出監(jiān)管力量下沉，確保重點、薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管到位。一是加大食品安全保障力度。重視發(fā)揮基層綜合監(jiān)管優(yōu)勢，加大對食品生產(chǎn)經(jīng)營戶的監(jiān)管力度。二是延伸藥械安全監(jiān)管觸角。依托10個基層派出機構(gòu)，突出藥品零售企業(yè)、醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)日常監(jiān)管等職能下沉，實現(xiàn)藥械監(jiān)管橫向到邊、縱向到底。三是拓展特種設(shè)備監(jiān)管覆蓋面。立足昆山實際，構(gòu)建機關(guān)科室—基層分局—專業(yè)檢驗所—特種設(shè)備協(xié)查員“四位一體”的特種設(shè)備監(jiān)管格局，培養(yǎng)基層干部取得特種設(shè)備安全監(jiān)察員專業(yè)資質(zhì)，推動監(jiān)管全覆蓋。四是及時防控安全風險。針對昆山市場監(jiān)管屬地面積大、安全風險多的客觀實際，充分發(fā)揮基層反應(yīng)迅速、熟悉情況的優(yōu)勢，把安全事件的先期處置職能下放到基層，提高突發(fā)事件處置效能。

　　深度挖掘改革資源優(yōu)勢，構(gòu)建科學的監(jiān)管格局。結(jié)合改革實際，加快推進事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新，構(gòu)建“寬進嚴管”的市場治理格局。一是探索全面徹查監(jiān)管模式。以發(fā)現(xiàn)和防控食品安全隱患為重點，積極探索一定時間內(nèi)集中力量對高風險食品企業(yè)進行全方位、全過程徹底檢查的新模式，強化企業(yè)主體責任和風險監(jiān)管。二是完善信用監(jiān)管機制。以企業(yè)信息公開為抓手，著重抓好重點行業(yè)的信息公示工作，營造信用監(jiān)管氛圍。三是優(yōu)化信息管理系統(tǒng)。積極做好軟件系統(tǒng)的整合和改造工作，通過整合提高系統(tǒng)的兼容性、實用性，構(gòu)建“一體化”市場監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)內(nèi)部信息“雙向流動”。針對改革后業(yè)務(wù)融合的迫切需要，探索建立涵蓋各類業(yè)務(wù)的市場監(jiān)管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為實施動態(tài)監(jiān)管、過程監(jiān)管和實時監(jiān)管，增強監(jiān)管的針對性和有效性提供數(shù)據(jù)支撐。

　　合力創(chuàng)新并聯(lián)互通格局，優(yōu)化內(nèi)外環(huán)境。一是加強縱橫聯(lián)系，統(tǒng)籌部署工作。主動與省市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局溝通聯(lián)系，統(tǒng)籌部署上級交辦的各類事務(wù)，避免出現(xiàn)數(shù)個上級局在同一時段下達多個不同的工作任務(wù)，導致基層無所適從的情況發(fā)生，提高基層市場監(jiān)管機關(guān)的自主性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。二是推動“一口受理”登記制度改革，實現(xiàn)工商登記注冊便利化。在對原各類窗口業(yè)務(wù)進行整合的基礎(chǔ)上，實施食品生產(chǎn)、流通、餐飲許可“統(tǒng)一受理”模式，嘗試對職能范圍內(nèi)的所有內(nèi)資企業(yè)證照“一口受理、一表申請、一門辦理”，制定改革方案，降低準入門檻，激發(fā)市場活力。三是結(jié)合履職要求，加強隊伍建設(shè)。針對整合后的市場監(jiān)管局干部來源于不同單位的實際，著力加強團隊文化建設(shè)，增強團隊凝聚力、向心力；針對機構(gòu)、職能整合的要求，加強科室—大隊—分局三級機構(gòu)建設(shè)，科學劃分事權(quán)，優(yōu)化人員配備，著力增強團隊整體活力；針對改革對干部能力素質(zhì)提出的挑戰(zhàn)，開展業(yè)務(wù)培訓、崗位練兵、傳幫帶教，促進團隊專業(yè)能力和綜合素質(zhì)的提高。四是把檢測機構(gòu)整合事宜提上議事日程。以原質(zhì)監(jiān)局、工商局下屬的檢驗檢測機構(gòu)為基礎(chǔ)，整合農(nóng)委、糧食局下屬檢測中心，組建綜合性檢驗檢測機構(gòu)；突出職能、設(shè)備、人員“三整合”，按照因事設(shè)人的原則核定編制、人員，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，各負其責，促進監(jiān)管執(zhí)法服務(wù)效能大幅提高。（張建軍　李永勝）