從上世紀(jì)末至今的十幾年內(nèi)，中國的房地產(chǎn)市場以驚人的速度不斷壯大，將房地產(chǎn)商品既是一般商品又是特殊商品這一特性空前放大。為了適應(yīng)房地產(chǎn)市場的快速膨脹，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策來規(guī)范復(fù)雜多變的市場。隨著時(shí)間的推移，房地產(chǎn)市場的投資功能凸顯，而市場服務(wù)于“居者有其屋”的目標(biāo)卻日益遠(yuǎn)離，其中原因也包括了稅收政策調(diào)節(jié)功能的失效。本文對二手房市場主要是存量住宅這個(gè)房地產(chǎn)市場的重要組成部分進(jìn)行剖析，探索有效的二手房稅收征管模式。

一、二手房交易的稅收政策變遷

    1999年以來，國家為適應(yīng)房地產(chǎn)市場發(fā)展需求，針對二手房交易的稅收調(diào)控政策進(jìn)行了階段性的調(diào)整，主要變化有：

（一）、營業(yè)稅政策變動(dòng)頻繁

十二年間營業(yè)稅歷經(jīng)了多次反復(fù)的調(diào)整，或?yàn)榇龠M(jìn)或?yàn)橐种品康禺a(chǎn)市場發(fā)展，均為短期政策。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局為促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展，加快二級市場開發(fā)，分別于1999年7月29日和2008年12月22日出臺(tái)相應(yīng)政策。1999年8月1日起對個(gè)人購買并居住超過一年的普通住宅，銷售時(shí)免征營業(yè)稅；個(gè)人購買并居住不滿一年的普通住宅，銷售時(shí)營業(yè)稅按銷售價(jià)減去原價(jià)后的差額計(jì)征。2009年1月1日至12月31日免征營業(yè)稅的普通住房年限提高到2年（含2年），差額征收營業(yè)稅征收的范圍為超過2年（含2年）的非普通住房或者不足2年的普通住房。但在2006年、2011年國家出臺(tái)一致的抑制政策：個(gè)人將購買不足5年的住房對外銷售的，全額征收營業(yè)稅；個(gè)人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅；個(gè)人將購買超過5年（含）5年的非普通住房對外銷售的，按其銷售收入減去購買房屋的價(jià)款后的余額征收營業(yè)稅。

（二）、個(gè)人所得稅征管力度加大

2006年8月1日起，對不足5年（含5年）的住宅，能提供原始憑據(jù)的按轉(zhuǎn)讓收入減財(cái)產(chǎn)原值和合理費(fèi)用后余額的20％征收；不能提供原始憑據(jù)的，按轉(zhuǎn)讓收入的1％～3％征收。在實(shí)際執(zhí)行中，普通住宅、非普通住宅分別按交易價(jià)格的1％、1.5%計(jì)繳。1999年對出售自有住房并在1年內(nèi)重新購房的納稅人減免個(gè)人所得稅，該規(guī)定自2010年10月1日起停止執(zhí)行。

（三）、土地增值稅由征變免

2006年對個(gè)人銷售不超過一定年限的非普通住宅征收土地增值稅。但在2008年11月起，規(guī)定對個(gè)人銷售住房暫免征收土地增值稅，至今未復(fù)征。

（四）、契稅減免從嚴(yán)

2008年11月1日起，對個(gè)人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1％；但自2010年10月1日起對個(gè)人購買普通住房，且該住房屬于家庭（成員范圍包括購房人、配偶以及未成年子女，下同）唯一住房的，減按1.5%征收契稅。對個(gè)人購買90平方米及以下普通住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，減按1%稅率征收契稅。個(gè)人購買的普通住房，凡不符合上述規(guī)定的，一律按3%稅率征收契稅。

二、二手房交易的現(xiàn)狀

1998年隨著住房實(shí)物分配制度的取消和按揭政策的實(shí)施，房地產(chǎn)投資進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)成為中國的支柱產(chǎn)業(yè)之一。在各行各業(yè)都把資金投入到房地產(chǎn)市場的形勢下，投資過剩、房屋空置率過高、房價(jià)上升過快已是不爭的事實(shí)。二手房市場發(fā)展至今主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）、二手房總量巨大，交易受國家政策影響較大

2003年以來，大量的熱錢涌入房地產(chǎn)市場，房屋價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)，一次次進(jìn)入到量價(jià)齊升的時(shí)代，增量房在賣家轉(zhuǎn)手賺取差價(jià)的瞬間成為存量房，與那些結(jié)構(gòu)、質(zhì)量相對較差、總體價(jià)位較低的老房子一起涌入到二手房市場。因此，在大部分城市二手房總量巨大，占有房地產(chǎn)市場不小的的份額。在房地產(chǎn)市場飛速發(fā)展的同時(shí)，國家多次出臺(tái)政策規(guī)范房地產(chǎn)市場一級市場，但在房價(jià)居高不下的情況下，二級市場也卷入其中。2011年國家出臺(tái)提高交易稅收、緊縮銀行貸款、提高貸款利率、限購二套房等多項(xiàng)措施嚴(yán)厲打壓房地產(chǎn)市場。在我國，有營業(yè)稅的二手房占二手房房源的絕大部分，交易增加營業(yè)稅、個(gè)稅等流轉(zhuǎn)稅后，買賣雙方持觀望態(tài)度，這部分房源供應(yīng)量減少，直接造成二手房市場供應(yīng)總量減少。同時(shí)銀行的緊縮政策導(dǎo)致買家需全額付款，二手房交易量普遍下降，縮小了二手房市場總量，抑制了二手房市場的快速膨脹。

（二）、買方市場成本和風(fēng)險(xiǎn)增加

在二手房交易中買家承擔(dān)全部稅負(fù)是多年不變的潛規(guī)則，國家一再調(diào)控市場，增加交易成本，實(shí)際增加了買方的買房成本。買家為了降低納稅負(fù)擔(dān)，“陰陽和合同”即房屋成交按實(shí)際成交價(jià)，而繳納各種稅款按最低價(jià)走（一般為政府區(qū)域指導(dǎo)價(jià)）普遍推行開來，給稅收征管帶來較大的真空地帶。因此，在國家沒有全方位的配套措施控制高房價(jià)，也沒有大幅度增加二手房房源的情況下，賣家把稅金完全轉(zhuǎn)嫁給了買方，炒房成本不高，價(jià)格不合適或預(yù)計(jì)房價(jià)上漲可保有待售或變賣為租，囤積居奇、待價(jià)而沽成常態(tài)。2011年后國家出臺(tái)了系列調(diào)控措施，全面跟進(jìn)保障房、廉租房建設(shè)，二手房交易相關(guān)政策和房地產(chǎn)市場再次處于變動(dòng)之中，買家購入房屋的保值風(fēng)險(xiǎn)加大，同時(shí)存在補(bǔ)繳稅款及在無力還貸情況下，被銀行按低價(jià)收回的可能。

（三）、供求關(guān)系平衡點(diǎn)不明朗，或引發(fā)兩極分化

從買方市場看，普遍存在擁有自己住房的傳統(tǒng)思想，急需改善居住環(huán)境；從賣方市場看，土地資源稀缺，存量住宅數(shù)量有限，且大部分是購買不滿5年的；從購買需求看，城市人口增長和居民收入增加，推進(jìn)剛性需求和投資投機(jī)性需求增加；從商品屬性看，住宅屬于必需品、非易耗品，具有不可替代性。因此，我國二手房住宅市場在很長一段時(shí)間里將是典型的賣方市場，供求關(guān)系不平衡。2011年的二手房交易總量開始下跌的主因是銀行限貸、國家限購、國際金融大鱷應(yīng)對金融風(fēng)暴將熱錢抽回本土等因素，而非流轉(zhuǎn)稅調(diào)控。一旦政府對房價(jià)干預(yù)結(jié)束，保障房建設(shè)及廉租房政策落實(shí)不到位，市場可能出現(xiàn)再次瘋長，但是經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不可預(yù)計(jì)的衰退，房市有崩盤可能。因此，供求關(guān)系平衡點(diǎn)不明朗，或引發(fā)兩極分化，現(xiàn)有的稅收調(diào)控始終處于次調(diào)控作用狀態(tài)，并不能實(shí)質(zhì)性得影響中國房地產(chǎn)市場走向。

三、二手房交易稅收征管中存在的問題

在復(fù)雜多變的房地產(chǎn)市場中，稅收征管工作出現(xiàn)了前所未有的挑戰(zhàn)，有關(guān)二手房交易的營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、契稅政策一再修改給征管工作帶來了一定難度。

（一）、成交價(jià)格成計(jì)稅軟肋

我市根據(jù)市場變動(dòng)出臺(tái)了政府區(qū)域基準(zhǔn)價(jià)來防控虛假交易導(dǎo)致的稅款流失。由于目前房市多變，二手房的交易價(jià)格也處于不斷的波動(dòng)中，年度中的峰谷差巨大，同一指導(dǎo)區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際價(jià)格也不同，這也導(dǎo)致稅務(wù)部門對交易價(jià)格難以掌握和細(xì)分。在這種形式下，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)原本可以作為提供有效計(jì)稅依據(jù)的第三方，但在近一年的實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)由于房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)良莠不齊，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管部門監(jiān)管，有的房地產(chǎn)評估師為了自身利益擯棄職業(yè)道德，對房屋估價(jià)基本檫著政府區(qū)域基準(zhǔn)價(jià)走。對于房價(jià)漲勢兇猛的新興城區(qū)，逃稅數(shù)額巨大，但對房價(jià)一直低位徘徊的地段或偏遠(yuǎn)地區(qū)，基準(zhǔn)價(jià)有略高于市場實(shí)際成交價(jià)格的現(xiàn)象，群眾反應(yīng)較大。
   （二）、二手房稅收調(diào)控措施錯(cuò)位

二手房的稅收始終在“重流轉(zhuǎn)”方面做文章，2011年1月28日起對個(gè)人將購買不足5年的住房對外銷售全額征收營業(yè)稅，是對賣方市場的施壓，實(shí)際則是稅收通過流轉(zhuǎn)加重了買方的稅負(fù)壓力。2011年初對部分城市試點(diǎn)“重保有”的稅種--房產(chǎn)稅，但到目前為止效果并不明顯。其他針對房屋保有的稅種如土地增值稅已由征變免，一直未復(fù)征；物業(yè)稅呼聲很高，但關(guān)系到多部門、涉及面廣，真正實(shí)施有難度。錯(cuò)位的二手房稅收調(diào)控機(jī)制，其實(shí)是對空置房和住房投機(jī)的變相鼓勵(lì)。

（三）、家庭唯一住房界定存在漏洞

政策規(guī)定對購買普通住宅且為家庭唯一住房的個(gè)人可以享受相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠。由于在政府出臺(tái)“限購令”之前，部分投機(jī)客在全國各地都買了房，而市檔案館只能查詢本市范圍一定年限內(nèi)的房屋登記情況，僅憑市檔案館出具的唯一住房證明和納稅人提供的家庭唯一住房誠信保證書并不能完全證明納稅人的家庭唯一住房性質(zhì)。即使有證據(jù)表明納稅人提供的信息不實(shí)，補(bǔ)繳稅款的程序及罰款力度也沒明確規(guī)定，另一方面納稅人的流動(dòng)性也給追繳稅款帶來了難度。　　

（四）、政策多變帶來征管風(fēng)險(xiǎn)

  由于政策的一再改變，稅收征管的模式也在不斷改變。早期的房屋沒有契證，甚至沒有土地證、房產(chǎn)證，納稅人如果能夠提供證明的，計(jì)稅依據(jù)按房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估價(jià)繳稅。在實(shí)際操作中證明的有效性，評估價(jià)格的真實(shí)性，都存在無據(jù)可考的尷尬，給逃稅開了口子。對于近幾年的二手房存在契證、房產(chǎn)證、土地證的樣本五花八門，2010年我市就使用了三種不同的契證，房產(chǎn)證、土地證也存在類似情況，對證件真?zhèn)涡噪y以判斷，也給征管工作帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。

四、關(guān)于二手房征管的幾點(diǎn)思考和建議

探討征管良策不僅僅局限于二手房交易征管本身，而應(yīng)從整個(gè)稅收體制、內(nèi)部信息共享、外部監(jiān)督監(jiān)管等多方面進(jìn)行調(diào)控。既要立足稅務(wù)部門自身的征管工作，也要把征管工作放到整個(gè)房地產(chǎn)市場的流轉(zhuǎn)鏈上考慮。

（一）、建立完整的稅收制度

在我國的現(xiàn)有國情下，有必要強(qiáng)化房地產(chǎn)市場稅收調(diào)節(jié)機(jī)制的完整性，即從房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建立、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)都設(shè)立必要的稅收，形成穩(wěn)定的正三角合力。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失及不到位，都會(huì)使稅收調(diào)控機(jī)制低效或失靈。目前我國二手房市場稅收調(diào)控重點(diǎn)應(yīng)由流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)逐步向保有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變。流轉(zhuǎn)稅具有易轉(zhuǎn)嫁的特性，保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅則具有不易轉(zhuǎn)嫁的特點(diǎn)。建議在條件成熟時(shí)盡快推出合理的保有稅機(jī)制，加大住房保有成本，減少投資投機(jī)收益，同時(shí)對家庭唯一住房等適當(dāng)減免，對三套房及以上或豪華住宅適當(dāng)加大征收力度，平衡居民整體收入情況，加強(qiáng)稅收征管工作。

（二）、完善信息管理平臺(tái)

在二手房交易高度市場化、涉及部門眾多的現(xiàn)有形勢下，可以依托住建部近期推進(jìn)的40個(gè)熱點(diǎn)城市的房屋權(quán)屬登記和數(shù)據(jù)庫異地聯(lián)網(wǎng)工程，由政府牽頭，將地稅、國土、房產(chǎn)、建設(shè)、檔案等部門系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，各省市縣三級聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)庫全國異地聯(lián)網(wǎng)的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)基本信息共享。地稅部門應(yīng)對各部門提供的信息及時(shí)整理、比對，并將結(jié)果及時(shí)反饋到相關(guān)部門，主要對房產(chǎn)交易價(jià)格、交易基本信息進(jìn)行核實(shí)，采取一房一戶一檔形式。同時(shí)完善內(nèi)部交易軟件，對房屋的建成年代、結(jié)構(gòu)、樓層、座落、地段等參數(shù)進(jìn)行科學(xué)篩選和管理，應(yīng)對市場行情的波動(dòng)，對二手房交易實(shí)行精確管理。
    （三）、健全監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制