首先，補充耕地逐步異地化。由于補充耕地不可能在原來被占用的位置產(chǎn)生，只能是更換位置，即異地補充耕地。按照行政區(qū)域劃分，可以劃分為跨縣異地占補、跨市異地占補和跨省異地占補三個層次。除跨省異地占補平衡尚未開展外，跨縣域和市域的異地占補平衡比較常見，特別是跨縣域的占補平衡，根據(jù)區(qū)域的自然資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展狀況，各地的做法各不相同。

　　異地占補平衡實質上體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展在空間布局上的道路之爭：經(jīng)濟均衡發(fā)展與經(jīng)濟自然集聚，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對發(fā)展道路的選擇傾向不同。當前，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，主張經(jīng)濟空間分布要符合經(jīng)濟規(guī)律，建設項目自然聚集，耕地保護應由其他地區(qū)承擔；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，認為國家要富強，經(jīng)濟必須均衡發(fā)展，發(fā)達地區(qū)已經(jīng)夠發(fā)達了，建設項目要向西部轉移。所以，經(jīng)濟發(fā)達的省份，特別是轄區(qū)較小的幾個省、市，要求放開跨省占補的呼聲很高，而省會城市及較大的城市則普遍執(zhí)行跨市異地占補。與此同時，曾積極主張接受異地占補的地區(qū)，則出現(xiàn)了觀點的分化，部分資源雖然較為寬裕、但經(jīng)濟提升較快的地區(qū)則從以前贊同異地占補逐步轉向不情愿買賣補充耕地指標，希望為自己保留部分后備資源。

　　因此，異地占補將會出現(xiàn)幾個特點：國家部分重大建設項目可能以國家統(tǒng)籌的方式實現(xiàn)跨省的異地占補；大部分省份普遍執(zhí)行跨市異地占補平衡；少數(shù)幾個省份以市為單位自求平衡，市域內普遍實行跨縣平衡，但隨著省直管縣范圍逐步擴大，跨縣平衡的比例也將逐漸減少。

　　其次，補充耕地范圍逐步擴大。補充耕地范圍擴大化有兩層含義：一是補充耕地的來源擴大，即后備耕地資源多樣化。從未利用地開發(fā)逐步擴大到廢棄地復墾、現(xiàn)狀耕地整理以及園地開發(fā)，現(xiàn)有耕地也可以用于占補平衡（專指第二次全國土地調查中確定的部分耕地）。二是需要補充耕地的范圍擴大。按照當前的有關政策規(guī)定，占補平衡是在建設用地審查報批環(huán)節(jié)把關的，違法用地由于尚未納入報批環(huán)節(jié)，其補充耕地難以落實。隨著占補平衡管理的逐步完善，各地區(qū)違法建設占用耕地將逐步納入管理范圍，同時，除了建設占用耕地之外的其他地類，如可調整地類，也要實行占補平衡。只有這樣才能真正做到“占一補一”，確保補充耕地數(shù)量滿足建設需要。

　　再其次，補充耕地指標化。隨著“先補后占”的范圍逐步擴大，土地整理復墾開發(fā)項目持續(xù)實施與驗收，補充耕地將在建設項目用地之前完成，同時第二次全國土地調查中增加的新增耕地部分允許用于占補平衡，各地耕地儲備庫將儲備一定數(shù)量的補充耕地，不但能夠滿足幾年的使用，還能形成一邊是土地整理復墾開發(fā)項目驗收補充耕地，一邊是建設用地項目報批掛鉤使用的局面。因此，從補充耕地的儲備庫中劃轉指標將成為一種普遍的做法。實現(xiàn)耕地全面“先補后占”已經(jīng)具備條件。

　　最后，補充耕地監(jiān)管實時化。為確保補充耕地的真實性，國土資源部建立了土地整理復墾開發(fā)項目備案系統(tǒng)，要求所有的項目必須備案入庫，配號之后方可用于占補平衡。同時，在現(xiàn)有建設用地審批管理系統(tǒng)與省級審批建設用地備案系統(tǒng)中增加占補平衡審查的內容，實行配號審查。下一步，通過“配號”這個紐帶，將土地整理復墾開發(fā)項目備案系統(tǒng)、建設用地審批管理系統(tǒng)和省級審批建設用地備案系統(tǒng)有機聯(lián)系起來，構成一個以補充耕地指標產(chǎn)生、使用、劃轉、核銷為核心流程的占補平衡實時監(jiān)管系統(tǒng)，不僅能夠監(jiān)管建設用地項目補充耕地的具體位置，還能追蹤補充耕地指標的使用和流轉，同時也能夠實施掌握全國占補平衡臺賬，形成國家、省、市、縣統(tǒng)一臺賬管理，也便于各級國土資源部門隨時掌握本地區(qū)補充耕地的儲備情況。

　　當然，基本前提有兩個：一個是在建設用地審批環(huán)節(jié)，對配號審查必須落實把關，其中主要問題是省級審批建設用地把關情況難以掌握。另一個是土地整理復墾開發(fā)項目及時備案，并保證補充耕地的真實性，其中主要問題是補充耕地備案核實情況，特別是對已有儲備耕地的核實情況難以掌握。

　　用于占補平衡的新增耕地主要通過土地開發(fā)而不是土地整理方式獲得

　　根據(jù)國土資源部1997~2008年土地變更調查報告數(shù)據(jù)分析，全國耕地增加值（實際包括用于耕地占補平衡和總量平衡兩類）中，通過土地開發(fā)方式增加耕地的比例，基本穩(wěn)定在63.6%左右，最高為1997年的71.76%，最低為2005年的53.70%。自2000年起，歷年通過土地復墾方式增加耕地的比例基本穩(wěn)定在15.8%左右，而通過土地整理方式增加耕地的比例僅為20.9%。

　　補充耕地（含用于占補平衡和總量平衡兩個目的）的方式中土地開發(fā)占據(jù)主要地位，這種狀況在一定時期內還無法改變。土地整理復墾開發(fā)工作，特別是耕地占補平衡工作，主要目標或者說核心任務是增加耕地面積。而就增加單位面積耕地的成本來說，土地開發(fā)方式最低，需要的投入最少，存在經(jīng)濟上的成本（補充耕地資金投入）與收益（新增耕地面積）的驅動力。

　　由于缺乏準確的經(jīng)濟學分析，這里以國家投資土地整理項目的預算標準取代補充耕地的成本。以東南沿海地區(qū)為例（平原地貌類型），國家土地整理復墾開發(fā)項目中，土地整理方式的預算標準為1010元/畝，土地復墾方式的預算標準為4400元/畝，土地開發(fā)方式的預算標準為2070元/畝。三種方式出地率差距極大，土地整理方式出地率為5%～10%，按7.5%計算；土地復墾出地率比較復雜，一般是宜耕則耕，宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建，一般為0%～60%，按60%計算；土地開發(fā)方式出地率一般認為至少在60%以上。折算下來，通過土地整理、復墾和開發(fā)三種方式新增耕地的成本分別為：1.88萬元/畝、7333元/畝和3450元/畝。其他地區(qū)或其他地貌類型的成本或預算標準有較大的差異，但土地整理、復墾和開發(fā)三種類型之間的規(guī)律基本一致。

　　由此可以看出，耕地占補平衡工作中，補充耕地方式應當以土地開發(fā)為主，土地復墾多少有一些，土地整理則很少；耕地總量平衡中，剔除占補平衡實現(xiàn)的部分之外，主要是新增建設用地土地有償使用費投資土地整理增加耕地。

　　根據(jù)官方的年度土地變更數(shù)據(jù)，所有補充耕地面積中，通過土地整理方式補充的僅占20%，可以推斷主要是國家投資的整理項目，只有新增建設用地土地有償使用費投資的項目（即用于總量的項目），才可以不考慮“成本與產(chǎn)出關系”問題（即新增耕地面積）；占補平衡的項目，則充分考慮“成本與產(chǎn)出”，側重于新增耕地面積。

　　占補平衡需要大量后備耕地資源

　　耕地占補平衡工作轉向以土地整理和復墾為主行不行呢？我認為，在不改變以新增耕地面積為導向、大規(guī)模提高投入或耕地開墾費收繳標準之前，基本上不可能。

　　從上述簡單的分析可以看出，耕地占補平衡需要大量后備耕地資源進行開發(fā)。作為一個有著悠久農(nóng)業(yè)歷史和眾多勤勞農(nóng)民的國家，在中原地帶、東南沿海地區(qū)、大城市郊區(qū)、平原、河谷以及交通便利的地區(qū)，可以開墾的土地不會太多。但這些地區(qū)卻是建設占用耕地最為集中的地區(qū)，耕地占補平衡的壓力肯定很大。

　　這個特點，說明補充耕地不可能在原區(qū)位產(chǎn)生，這直接導致兩個現(xiàn)實問題：一個問題是，補充耕地區(qū)域越小越難實現(xiàn)占補平衡。如果以縣為單位，可能平原地帶、城市郊區(qū)的縣，基本實現(xiàn)不了占補平衡；如果以省為單位，短期內大部分省份問題不大，從長遠來看，后備資源少的貴州、西藏、天津、上海等難以實現(xiàn)占補平衡。另一個問題是，大部分情況下，補充耕地的質量即使經(jīng)過多年熟化過程，也難以和被占用耕地的質量相比；但達到補充耕地周邊的優(yōu)質耕地質量水平，經(jīng)過長期耕作熟化，是可以做到的。

　　對于補充耕地的數(shù)量，最具權威性的是地籍部門提供的年度變更數(shù)據(jù)，這是一定行政區(qū)域年度內所有增加耕地的數(shù)量。其優(yōu)點是較為準確，缺點是沒有將用于占補平衡和用于總量平衡的補充耕地進行分別統(tǒng)計。對于上述關于補充耕地的數(shù)字，因為不包含農(nóng)民自行開發(fā)、零星補充等各種原因增加的耕地，與變更數(shù)據(jù)相比，不具有權威性。

　　以國土資源部的年度土地變更數(shù)據(jù)為準，1997～2008年補充耕地數(shù)量總體上呈現(xiàn)下降的趨勢。

　　當前官方的年度土地變更數(shù)字是否準確

　　之所以會出現(xiàn)這樣的疑問，主要原因如下：

　　首先，近期補充耕地的數(shù)量銳減，如2007年僅294萬畝，2008年344萬畝（由于變更時點改變，實際為14個月），與2006年之前的每年近400萬畝和2006年的550萬畝相比，差距過大。

　　其次，在第二次全國土地調查中發(fā)現(xiàn)，很多地方有相當數(shù)量的耕地沒有登記在冊，土地利用現(xiàn)狀圖與實際用途不符。同時，初步結果顯示部分省份耕地大量增加。

　　再其次，很多基層國土資源部門反映，用于耕地占補平衡的土地整理復墾開發(fā)項目在驗收合格后，新增耕地面積沒有馬上進行地類變更，不體現(xiàn)在當年的變更統(tǒng)計中，而是伴隨著補充耕地掛鉤用于建設項目落實占補平衡的過程，陸續(xù)在未來的一定年限內變更，即所謂的“隨用隨變更”。因此，年度土地變更調查數(shù)據(jù)實際上并不準確。比如2008年批準的用地項目，使用已驗收的土地整理復墾開發(fā)項目實現(xiàn)“先補后占”，這些補充耕地當然是在2008年之前驗收的，但確實很可能是在報批用地的2008年才變更。這部分補充耕地有多少？好像很難得出結論。這樣的話，這個數(shù)字多少有點誤差。但從長遠看，特別是在第二次全國土地調查基礎上的變更數(shù)字應當是最準確的。

　　最后，變更調查口徑與實際增加耕地口徑不統(tǒng)一。這個問題非常復雜，屬于統(tǒng)計基礎問題。土地年度變更調查中將耕地增加劃分為兩類：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整增加與土地整理復墾開發(fā)增加。一般情況下將土地整理復墾開發(fā)增加的耕地面積作為補充耕地數(shù)量，但由于沒有給出法定的概念，實際上有些地區(qū)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整增加的耕地面積計入土地整理復墾開發(fā)增加的耕地面積。舉個例子，比如廣東、浙江和海南等地，通過實施土地整理復墾開發(fā)項目把低效園地、殘次林地等變?yōu)楦?，并將其算作耕地增加。實質上，無論是國土資源局還是農(nóng)民個人，將園地變?yōu)楦?，無論是否通過土地整理復墾開發(fā)項目，實質上都應算作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整增加耕地，特別是在推進市場化、允許個人投資土地整理的現(xiàn)在更應如此。這種做法就是將現(xiàn)狀的園地、林地等農(nóng)用地作為新增耕地的來源，與開發(fā)未利用地增加耕地的初衷不符。這個問題還直接與新增耕地中哪些可以用于占補平衡，哪些可以用于總量平衡，以及農(nóng)業(yè)建設占用耕地是否計入耕地減少考核等重大問題有關。

　　補充耕地中用于占補平衡的數(shù)量有多少

　　上述年度土地變更、補充計劃實施情況以及土地整理復墾開發(fā)項目補充耕地三個統(tǒng)計口徑的補充耕地數(shù)量，都同時包含了用于總量平衡和占補平衡的面積，但都沒有區(qū)分各類情況，無法直接得到用于占補平衡的補充耕地數(shù)量。

　　當然，按照建設項目進行的耕地占補平衡考核，可以提供用于占補平衡的補充耕地數(shù)量。從理論上講，落實耕地占補平衡是依法批準建設用地的必備條件，按建設項目考核耕地占補平衡考核，可以確定補充耕地的數(shù)量。2006年度全國耕地占補平衡考核中，補充耕地224.853萬畝（地方上報數(shù)）；2007年度省級耕地保護目標責任制檢查中，全年度耕地占補平衡考核補充耕地232.44萬畝（地方上報數(shù)）。這種方法存在的主要缺點是，雖然看似占補平衡，但補充耕地的數(shù)據(jù)難以直接使用，這些耕地不一定就是本年度內補充的。按照考核辦法，應考核年度內依法批準的“先補后占”的建設項目，和在此之前批準的“邊占邊補”且應在此期間完成補充耕地任務的建設項目。因為有“先補后占”的要求，補充耕地的完成時間可能差距很遠，有的補充耕地可能是一兩年前驗收的。當然，如果像年度土地變更那樣，口徑不變，持續(xù)進行，那上述兩個數(shù)據(jù)就可以使用。如果再加上每年的儲備耕地數(shù)量，就可得到用于占補平衡的補充耕地數(shù)量。

　　國土資源部2008年起建立土地整理復墾開發(fā)項目信息備案制度。在理想狀態(tài)下，可以得到較為詳細的分類數(shù)據(jù)。但仍不能保證將農(nóng)民自行開墾、其他單位或有關部門組織的開發(fā)囊括進來；同時，不能保證這些新增耕地都按時變更地類，即無法直接與年度變更增加耕地面積進行對比。當然，如果第二次全國土地調查結束后，在年度土地變更調查登記工作中，將補充耕地按用于占補平衡和用于總量平衡兩類分別統(tǒng)計是最佳的選擇，可以得到最為準確的數(shù)字。

　　補充耕地的質量不高是最為突出的問題

　　根據(jù)這幾年對耕地占補平衡的檢查和抽查經(jīng)驗，補充耕地的質量不高是占補平衡工作中最為突出的問題。主要體現(xiàn)在以下幾點：

　　新開發(fā)出來的耕地的自然稟賦決定了其基本生產(chǎn)條件遠不如現(xiàn)有優(yōu)質耕地。后備資源地塊位置偏遠，水源不足，土層厚度薄，質地砂性，漏水漏肥，土壤有機質和礦質養(yǎng)分含量低，需要一定時間的持續(xù)耕作才能熟化。在這些地方，農(nóng)業(yè)發(fā)達地區(qū)認為不是制約因素的勞動力、水資源、灌溉條件、農(nóng)業(yè)機械等，直接制約著新增耕地的持續(xù)利用，造成“先天不足”、“后天失調”?，F(xiàn)有的優(yōu)質耕地尚有撂荒現(xiàn)象，更何況剛剛開墾出來、質量不高的新增耕地？其后期利用情況自然不好。當然，在現(xiàn)有耕地上搞中低產(chǎn)田改造（即土地整理），倒是可以提高質量，但關鍵是沒有多少新增面積。

　　補充耕地面積的目的性，再加上現(xiàn)有土地整理復墾開發(fā)項目投入產(chǎn)出機制和管理制度，導致了實際工作中補充耕地“重面積、輕質量”。質量看不見、摸不著，既沒有統(tǒng)一、合理的衡量標準，又超越部門職責，見效緩慢。新增費用投資的土地整理復墾開發(fā)項目規(guī)定了新增耕地率，耕地開墾費投資的項目干脆就是只計新增耕地面積，不顧其余。

　　各地都普遍存在收購農(nóng)民自行開發(fā)耕地用于占補平衡的現(xiàn)象。這類補充耕地的問題更多，暫不談沒有履行土地整理復墾開發(fā)項目的一般程序，關鍵是沒有統(tǒng)一的規(guī)劃設計，就個別地塊、圖斑談補充耕地，沒有統(tǒng)一的驗收標準和補助標準，缺少配套的農(nóng)田水利設施、農(nóng)機道路等必要硬件，不但面積不準確，而且補充耕地的質量更沒有辦法保證。

　　“邊占邊補”的土地整理復墾開發(fā)項目質量問題較多。按照占補平衡管理制度規(guī)定，占用耕地的建設項目報批用地時，對應的補充耕地項目應當已經(jīng)驗收，即“先補后占”；個別情況下可以“邊占邊補”。和“先補后占”相比，“邊占邊補”耕地的項目管理要求和質量要求放在建設用地審批環(huán)節(jié)之后，缺少項目驗收環(huán)節(jié)以及建設用地審批環(huán)節(jié)的雙重把關，質量、面積等問題發(fā)生的比例自然相對高一些。

　　補充耕地質量標準以及提高質量的途徑

　　從不同角度看，補充耕地質量的定義差別很大。從農(nóng)業(yè)部門來說，耕地質量首先是從土壤性質說起，如耕作層厚度、有機質含量、土壤養(yǎng)分含量、土壤質地、含水量、pH值等，然后延伸到農(nóng)田水利設施、灌溉保證率等，質量的因素很多；另外，還要考慮作物種類、種植制度、種植方式等因素影響，如同一塊耕地對于小麥和水稻所表現(xiàn)出來的質量水平，差距就很大。但從國土資源部門來說，耕地質量首先表現(xiàn)出來的是土層厚度、平整程度、農(nóng)田水利設施、農(nóng)田道路和電力等，提供的是一種農(nóng)業(yè)基礎生產(chǎn)條件，側重工程措施。

　　因此，作為主管耕地占補平衡的職能部門，補充耕地的質量標準，必須體現(xiàn)職能特征，體現(xiàn)我們所從事的土地整理復墾開發(fā)工作特點，體現(xiàn)出工程措施所能改變的質量因素，不能圍繞那些因作物種類而異的土壤理化性質制定標準。在這方面，我們已經(jīng)有了非常扎實的理論和實踐基礎，即農(nóng)用地分等定級工作。農(nóng)用地分等定級作為一種農(nóng)用地質量評價方法，不但有科學的理論基礎，還是新中國成立以來唯一在全國范圍具備廣泛推廣和使用條件的方法，同時也正在與土地整理復墾開發(fā)工作充分結合。

　　補充耕地的質量能否進一步提高？關鍵要看和誰比。如果按照法律規(guī)定，與被占用耕地進行對比，從宏觀上分析，被占用耕地主要分布在東南沿?；虺鞘兄苓?、平原地帶，補充耕地主要分布在中部、北部、西北部或邊緣山區(qū)、丘陵地帶，按照光溫水條件和經(jīng)濟投入，補充耕地質量與被占用耕地質量永遠存在差距。舉個比較典型的例子，在江蘇南部的蘇州占用耕地，在江蘇北部的徐州或鹽城補充耕地，兩者在生物氣候帶上就有無法彌補的差距，經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)耕作水平等差距也較大。即使質量水平再提高，耕作時間再長，也像兩地現(xiàn)有耕地一樣存在較大的質量差距。但是從微觀上分析，不可否認，肯定有被占用的耕地質量較差，而對應補充耕地的基礎條件足夠好，質量相當好，甚至會超過被占用耕地質量的情況。如果與周邊耕地相比，補充耕地與周邊現(xiàn)有耕地相鄰，先天條件基本一致，那么通過工程措施提高農(nóng)業(yè)基礎設施水平，再經(jīng)過耕作熟化，補充耕地整體的綜合質量超過現(xiàn)有周邊耕地甚至優(yōu)質耕地也是可能的。