有關(guān)人大制度和人大工作的幾個(gè)概念

浙江省人大常委會(huì)辦公廳  何新國(guó)

    我在浙江省人大常委會(huì)辦公廳工作了十幾年，而且一直在文字綜合崗位上。文字綜合工作雖然比較辛苦，但也很有趣味。當(dāng)然，從平凡之中獲得樂趣需要一個(gè)過程，先要積累功夫，后則通達(dá)變化，最后才能超然物外。人大理論不是一門顯學(xué)，人大機(jī)關(guān)大致屬于冷門，人大工作長(zhǎng)期干的可謂鳳毛麟角。我由于從事人大機(jī)關(guān)工作，初步學(xué)習(xí)了人大制度理論，近距離觀察了人大工作，經(jīng)常接觸具體干人大工作的領(lǐng)導(dǎo)同志。十幾年如一日，碰到一些具體概念問題，多數(shù)已經(jīng)在領(lǐng)導(dǎo)講話稿里進(jìn)行了分析，現(xiàn)在歸納起來集中闡述，方便初到人大機(jī)關(guān)工作的同志學(xué)習(xí)把握。

　　一、“人民代表大會(huì)”的三重含義?！叭嗣翊泶髸?huì)”后面加上“制度”二字，“人民代表大會(huì)制度”指我國(guó)根本政治制度；前面加上行政區(qū)劃名稱譬如“浙江省”，“浙江省人民代表大會(huì)”指浙江省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；前面加上行政區(qū)劃名稱和屆次譬如“浙江省第十一屆”，后面加上次數(shù)和會(huì)議譬如“第四次會(huì)議”，“浙江省第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議”指浙江省人民代表大會(huì)召開的例會(huì)，是浙江省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的方式。由此可以看出，“人民代表大會(huì)”可以指我國(guó)根本政治制度，也可以指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，還可以指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的方式。所以，只講“人民代表大會(huì)”，其含義是不確定的，無論在口語還是在書面語里都要準(zhǔn)確無誤，不能含糊其辭，否則表達(dá)的內(nèi)容就經(jīng)不起推敲。

　　二、人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)。地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)共有十五個(gè)方面，地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，職權(quán)共有十四個(gè)方面內(nèi)容，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次；省級(jí)人民代表大會(huì)和設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)根據(jù)需要可以設(shè)立專門委員會(huì)，專門委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)（會(huì)議期間）及其常務(wù)委員會(huì)（閉會(huì)期間）領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案，對(duì)屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會(huì)有關(guān)的問題進(jìn)行調(diào)查研究、提出建議。關(guān)于人民代表大會(huì)、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)三者的性質(zhì)地位、職能作用、相互關(guān)系，法律規(guī)定是非常清楚的。但是，在實(shí)際工作中，有人在表述專門委員會(huì)工作時(shí)的角度立場(chǎng)發(fā)生了偏差，往往不自覺地站在常委會(huì)的角度敘述專門委員會(huì)的工作，譬如說，專門委員會(huì)開展立法工作、監(jiān)督工作等。專門委員會(huì)的工作，法律寫得非常清楚，一是擬訂、提出議案和建議，二是研究、審議大會(huì)主席團(tuán)交付的議案，三是開展調(diào)查研究、提出調(diào)研報(bào)告，為常委會(huì)審議決策提供參考。這些方面的內(nèi)容都與人大及其常委會(huì)的職權(quán)和工作密切相關(guān)，因此在表述時(shí)稍微不注意就會(huì)站在常委會(huì)的角度上講專門委員會(huì)的工作，這是需要注意的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

　　三、人大常委會(huì)行使職權(quán)、召開會(huì)議、開展工作。地方組織法賦予縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的職權(quán)共有十四個(gè)方面內(nèi)容。人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)、集體決定問題，因此必須召開常委會(huì)會(huì)議，通過會(huì)議來行使各項(xiàng)職權(quán)。人大常委會(huì)要開好常委會(huì)會(huì)議，會(huì)前必須進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，包括深入調(diào)查研究、進(jìn)行專題視察、座談聽取意見、開展執(zhí)法檢查等等，可見會(huì)前開展的各項(xiàng)工作實(shí)際上都是在為常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行準(zhǔn)備。簡(jiǎn)單地歸納成三句話，人大常委會(huì)依法行使職權(quán)是核心，常委會(huì)會(huì)議是人大常委會(huì)行使職權(quán)的主要方式，人大常委會(huì)閉會(huì)期間開展的工作都是在為召開會(huì)議作準(zhǔn)備。

　　四、人大常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系。自從九屆全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)講話強(qiáng)調(diào)在監(jiān)督中支持“一府兩院”工作以來，監(jiān)督與支持好象成為人大常委會(huì)與“一府兩院”關(guān)系的新概括。進(jìn)而甚至有的地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提出了“服務(wù)說”，也就是人大常委會(huì)要為“一府兩院”工作服務(wù)。所以，人大常委會(huì)與“一府兩院”的關(guān)系有必要澄清，這里從三個(gè)層面進(jìn)行分析把握。第一，在法律層面，人大常委會(huì)與“一府兩院”是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這是最本質(zhì)的關(guān)系，也是我們國(guó)家體制的重要內(nèi)容，已經(jīng)由憲法和法律予以明確規(guī)定。第二，在工作層面，人大常委會(huì)與“一府兩院”是支持與配合的關(guān)系。人大常委會(huì)監(jiān)督工作需要“一府兩院”積極配合，“一府兩院”工作需要人大常委會(huì)大力支持。第三，在情感層面，人大常委會(huì)與“一府兩院”是理解與尊重的關(guān)系。也就是說，人大常委會(huì)要理解“一府兩院”工作的難處，“一府兩院”要尊重人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。

　　五、人大工作的程序性、實(shí)效性問題。法律既賦予人大及其常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)，同時(shí)也規(guī)定履行職權(quán)的具體程序。依法依程序辦事是人大工作的最大特點(diǎn)。人大工作實(shí)效，往往要通過“一府兩院”改進(jìn)工作才能得到體現(xiàn)；有的工作是功在當(dāng)代、利在千秋，實(shí)效體現(xiàn)在長(zhǎng)遠(yuǎn)的將來；有的工作事關(guān)全局，如果不從大局著眼，它的實(shí)效則很難看出。有些人未能全面理解人大工作實(shí)效具有間接性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、宏觀性特征，從而認(rèn)為人大工作都是程序性的，沒有什么實(shí)效可言，這是非常片面的。對(duì)于人大工作實(shí)效，既要看到有眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)之分，也要看到有具體和抽象之別，還要看到有微觀和宏觀之辨，總之要辯證地看待人大工作實(shí)效。在依法依程序開展工作的同時(shí)，要把求實(shí)效貫穿到人大工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，從各個(gè)方面保證每項(xiàng)工作取得實(shí)效，同時(shí)把實(shí)效作為檢驗(yàn)工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　六、行使職權(quán)還是履行職責(zé)？民主集中制既是國(guó)家政權(quán)組成的原則，也是人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)必須遵循的原則。人大常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作方式有很大的不同，主要是通過會(huì)議，依照法定程序，按照民主集中制原則，集體行使國(guó)家權(quán)力。審議通過法規(guī)議案，決定重大事項(xiàng)，進(jìn)行人事任免，開展監(jiān)督工作，都必須充分發(fā)揚(yáng)民主，根據(jù)多數(shù)人的意見作出決定。無論是人大代表，還是常委會(huì)組成人員，在表決時(shí)都只有一票的權(quán)力。這就是人們經(jīng)常講的人大“集體有權(quán)，個(gè)人無權(quán)”的內(nèi)涵所在。然而長(zhǎng)期以來，有些同志對(duì)于人大“集體有權(quán)，個(gè)人無權(quán)”理解不全面，把集體決定權(quán)和個(gè)人職責(zé)割裂開來、對(duì)立起來，片面強(qiáng)調(diào)“個(gè)人無權(quán)”，從而對(duì)做好人大工作缺乏信心和責(zé)任。因此，對(duì)于人大及其常委會(huì)集體來講，要強(qiáng)調(diào)集體依法行使職權(quán)；對(duì)于人大代表和常委會(huì)組成人員個(gè)人而言，要強(qiáng)調(diào)履行法定職責(zé)，充分發(fā)揮個(gè)人主觀能動(dòng)性?？傊?，要把集體行使職權(quán)和個(gè)人負(fù)責(zé)這兩個(gè)方面有機(jī)統(tǒng)一起來，歸根到底就是要充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。

　　七、代表工作的含義。很多文章和材料里面對(duì)于代表工作的含義往往含糊其辭，一會(huì)兒指東，一會(huì)兒指西。我理解“代表工作”主要有兩個(gè)方面的含義：一是指人大代表履行法定職責(zé)所開展的有關(guān)工作；二是指人大機(jī)關(guān)（廣義上包括人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)、辦公廳、研究室等）為代表依法履職所提供的參謀服務(wù)保障工作。在強(qiáng)調(diào)代表工作的重要性和地位的時(shí)候，人們常說“代表工作是人大工作的基礎(chǔ)”，這里的“代表工作”應(yīng)該是指代表依法履職所開展的有關(guān)工作。而在強(qiáng)調(diào)要“做好代表工作”的時(shí)候，這里的“代表工作”應(yīng)該是指人大機(jī)關(guān)為代表依法履職所提供的參謀服務(wù)保障工作。

　　八、人大工作與人大機(jī)關(guān)工作的區(qū)別。通俗地說，人大工作是指人大代表、常委會(huì)組成人員依法履職所開展的工作，人大機(jī)關(guān)工作是指人大機(jī)關(guān)為“三會(huì)”（代表大會(huì)、常委會(huì)、主任會(huì)議）參謀服務(wù)保障所開展的工作。人大及其常委會(huì)履行職權(quán)、召開會(huì)議、開展工作，都離不開機(jī)關(guān)的參謀、服務(wù)、保障。在某種程度上可以說，機(jī)關(guān)工作是人大工作的基礎(chǔ)。如果從人大工作看機(jī)關(guān)工作，則機(jī)關(guān)工作除了處于基礎(chǔ)地位之外，還具有參謀性、服務(wù)性、保障性等顯著特點(diǎn)。同樣是在人大工作，有的從事人大工作，有的從事人大機(jī)關(guān)工作，二者性質(zhì)內(nèi)容、目標(biāo)要求是完全不同。區(qū)分人大工作、人大機(jī)關(guān)工作，有利于我們更好地定位和把握自己的努力方向。