關(guān)于移民搬遷安置問(wèn)題的思考與建議

道光二十五 2014-12-12

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9上旬，按照市人大常委會(huì)統(tǒng)一組織安排，對(duì)白河、旬陽(yáng)兩縣的6個(gè)移民安置小區(qū)及新區(qū)進(jìn)行了視察、調(diào)研。筆者提出如下感悟、體會(huì)和建議。
　　一、總體印象
　　移民搬遷安置工作雖直接啟動(dòng)時(shí)間不長(zhǎng)，但其政策背景可追溯到早些時(shí)候的"遷移式扶貧"、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、村民綜合服務(wù)中心建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、公共服務(wù)均等化、"7.18"災(zāi)后恢復(fù)重建等一系列相關(guān)政策和舉措，移民搬遷安置與上述工作有極大的相關(guān)性、連續(xù)性甚至交叉性，同時(shí)又以集中安置為突出特色；2010年"7.18"后，省委省政府做出了從2011年起啟動(dòng)"陜南地區(qū)移民搬遷安置"和"陜北白于山區(qū)扶貧移民搬遷"工程的決定，提出了用10年時(shí)間完成240余萬(wàn)人（我市共22.6萬(wàn)戶(hù)88萬(wàn)人）的移民搬遷安置的戰(zhàn)略任務(wù)；今年此項(xiàng)工作全面啟動(dòng)以后，縣政府高度重視，機(jī)遇意識(shí)強(qiáng)，積極性主動(dòng)性高，在目前已確定的具體政策背景下，從縣情實(shí)際出發(fā)，迅速啟動(dòng)，初步形成了規(guī)劃引領(lǐng)、高點(diǎn)起步、統(tǒng)籌安排、整合資源、扎實(shí)推進(jìn)、初見(jiàn)成效的局面。白河縣按照"1630"--即打造1個(gè)宜居縣城（5萬(wàn)人）、6個(gè)重點(diǎn)集鎮(zhèn)（5萬(wàn)人）、30個(gè)生態(tài)社區(qū)（5萬(wàn)人）的總體規(guī)劃，通過(guò)"統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)遷建"三種方式，先后捆綁投入各類(lèi)資金6億多元，累計(jì)已有5400戶(hù)2.5萬(wàn)人遷入城鎮(zhèn)、社區(qū)。截至8月底；旬陽(yáng)縣按照建設(shè)"萬(wàn)人集鎮(zhèn)、千人社區(qū)、500人以上中心村、30戶(hù)以上集中安置點(diǎn)"的總體思路，已累計(jì)啟動(dòng)移民搬遷安置建房2902戶(hù)11521人，占年度任務(wù)的83%，其中已竣工558戶(hù)2381人，占年度計(jì)劃的16%，分散安置啟動(dòng)776戶(hù)3165人，目前80%的農(nóng)戶(hù)已完成房屋主體建設(shè)。而且，從認(rèn)識(shí)理念上看，已形成共識(shí)，大家普遍認(rèn)為省委省政府此項(xiàng)決策切合安康實(shí)際、符合山區(qū)發(fā)展規(guī)律、為民惠民利民，是一項(xiàng)治根治本、長(zhǎng)治久安之策，并深信此舉現(xiàn)實(shí)意義重大、戰(zhàn)略意義深遠(yuǎn)，堅(jiān)定不移推進(jìn)，必有卓越成效。在實(shí)踐操作層面，也摸索出了一些經(jīng)驗(yàn)，比如"縣城--集鎮(zhèn)--新村--生態(tài)社區(qū)"四位一體的城鄉(xiāng)體系構(gòu)架，"統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)遷建"的建設(shè)方式，"巴山民居"、"徽派民居"、"歐式民居"等不同風(fēng)格特色的社區(qū)模式，"政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿、分類(lèi)指導(dǎo)、相對(duì)集中、規(guī)劃引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)先行、服務(wù)配套，有業(yè)安置、持續(xù)發(fā)展"的原則要求，"工商企業(yè)下鄉(xiāng)建設(shè)"、"外出老板返鄉(xiāng)建設(shè)"、"村組干部帶頭建設(shè)"的建設(shè)模式，按"渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功"的原則進(jìn)行項(xiàng)目整合的資金統(tǒng)籌辦法等等。當(dāng)然，整體上還處于開(kāi)局起步階段，需要探討研究完善的方面還很多，急需破解的難題也不少。
　　二、感悟體會(huì)
　　通過(guò)實(shí)地觀察了解，也獲得了一些新的認(rèn)識(shí)和感悟。主要是對(duì)移民搬遷重大意義的認(rèn)識(shí)有所深化。移民搬遷這件事，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的把農(nóng)民從山上搬到山下的問(wèn)題，而是大有深意的戰(zhàn)略舉措。
　　首先，這件事意味著山區(qū)人口的大遷移、生產(chǎn)力布局的大調(diào)整。這是我市解放以來(lái)第一次非自然形態(tài)的人口大遷移，是一次遵循自然規(guī)律的人口大遷移，是一次著力解決人口布局最基本層面科學(xué)性合理性問(wèn)題的大遷移。常言道，"安居樂(lè)業(yè)"，安居是第一位的、最基本層面的問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)卻被嚴(yán)重忽視。"7.18"給我們上了一課，使我們認(rèn)識(shí)到，在安康這樣一個(gè)欠發(fā)達(dá)山區(qū)，解決"三農(nóng)"問(wèn)題最基本層面、最帶有根本性質(zhì)的任務(wù)，就是要實(shí)行徹底的移民政策，解決山地危居群眾的安全避險(xiǎn)和長(zhǎng)治久安問(wèn)題。
　　人口的遷徙、轉(zhuǎn)移、積聚，從來(lái)都和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。人口的大遷移，實(shí)質(zhì)又是一個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)力布局的大調(diào)整問(wèn)題，將改變幾千年沿襲下來(lái)的居住習(xí)慣，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力由分散布局到集中布局的歷史性新跨越。這種布局的調(diào)整，將奠定農(nóng)村發(fā)展的新的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，有利于土地流轉(zhuǎn)集中，有利于促進(jìn)二、三產(chǎn)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚，有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份、就地就業(yè)，有利于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
　　其次，這件事意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)模式的大轉(zhuǎn)換。我們過(guò)去的發(fā)展，是城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)分治、重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的模式，城市在發(fā)展、鄉(xiāng)村也在發(fā)展，但卻是"兩股道"上跑的車(chē)，互不關(guān)聯(lián)、極不均衡、極不協(xié)調(diào)，更談不上良性互動(dòng)?，F(xiàn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，通過(guò)大規(guī)模的移民搬遷和新型社區(qū)建設(shè)，則將從根本上改變未來(lái)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)模式，創(chuàng)造一個(gè)城鄉(xiāng)一體化、內(nèi)在聯(lián)系緊密的、全新的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系。我們完全可以設(shè)想，我們今天所要努力建設(shè)的這個(gè)"城鄉(xiāng)一體化"的社會(huì)體，將由政府提供統(tǒng)一的、均等化的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，均等化的社會(huì)服務(wù)和保障不分城鄉(xiāng)、日趨完善。這個(gè)由統(tǒng)一的社會(huì)制度、機(jī)制所保障、服務(wù)的社會(huì)有機(jī)體有兩極：一極是集中聚居的城市化的村民社區(qū)，規(guī)模大小不一，漸次遞進(jìn)延伸上去，是集鎮(zhèn)、中心集鎮(zhèn)、縣城、中心城市、大城市、特大城市，特大城市是這個(gè)社會(huì)體的另一極；永遠(yuǎn)有人會(huì)生活在農(nóng)村，但無(wú)論生活在哪里，社會(huì)公共服務(wù)政策是一致的，在農(nóng)村居住的人也是城市化的生活方式，城鄉(xiāng)"二元"制度壁壘消失，許多人也許會(huì)放棄城市而選擇寧?kù)o的鄉(xiāng)村生活。我認(rèn)為應(yīng)該按照這個(gè)目標(biāo)定位來(lái)規(guī)劃、設(shè)計(jì)未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
　　第三，這件事意味著農(nóng)民生存生活生產(chǎn)方式的大轉(zhuǎn)變。生存方式上由千家萬(wàn)戶(hù)分散居住到整村甚至跨行政村、跨區(qū)域相對(duì)集中居住，相對(duì)集中的生存方式再加上相對(duì)集中的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，必然帶來(lái)農(nóng)民生活方式的根本變革--城市化，必然帶來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中的可能和趨勢(shì)，必然帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的集聚和生產(chǎn)方式的根本性轉(zhuǎn)變--集中集約生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營(yíng)等等。這將從根本上動(dòng)搖農(nóng)業(yè)社會(huì)基本條件，從而為工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)奠定新的基礎(chǔ)。
　　上述三個(gè)方面的意義和價(jià)值，在我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展演進(jìn)中，都是帶有根本性和革命性的。所以，不管這件事有多少困難、面臨多大難題，我們都必須堅(jiān)定信念、堅(jiān)持不懈的扎實(shí)做下去。
　　三、幾點(diǎn)建議
　　1、進(jìn)一步完善規(guī)劃。在這件事上，科學(xué)規(guī)劃的意義尤其重大。一定要始終堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)，一定要有全域規(guī)劃作背景和依托，一定要有長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)、前瞻意識(shí)和兼容意識(shí)。布局布點(diǎn)一定要科學(xué)合理，要有20年、30年乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展理念，要經(jīng)得起時(shí)間、實(shí)踐和未來(lái)發(fā)展的考驗(yàn)與檢驗(yàn)；布點(diǎn)上有的社區(qū)屬于城鎮(zhèn)擴(kuò)張的范疇，既要依托城鎮(zhèn)、又要在城鎮(zhèn)功能定位和布局體系中彰顯特色，并與城鎮(zhèn)形成互補(bǔ)；有的社區(qū)既不屬于現(xiàn)實(shí)集鎮(zhèn)范疇，又不是過(guò)去意義上的村的范疇，而且規(guī)模潛力較大，跨村設(shè)置跨區(qū)域集聚的可能性極大，類(lèi)似這樣的社區(qū)，也許我們現(xiàn)在建設(shè)的就是未來(lái)的新的集鎮(zhèn)、城市，這就要按照建造新的集鎮(zhèn)的理念來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)，考慮它的功能定位和配置；有的社區(qū)或集聚小區(qū)規(guī)模較小，接受輻射空間距離較遠(yuǎn)，相對(duì)獨(dú)立性較大，擴(kuò)充的可能和空間十分有限，就要充分考慮它的自身功能的相對(duì)完整，同時(shí)要考慮它在全局布局中的串珠效應(yīng)，以便捷通達(dá)的交通來(lái)彌補(bǔ)其不足。規(guī)劃上還應(yīng)考慮預(yù)留發(fā)展空間問(wèn)題和土地的集約使用問(wèn)題。
　　 2、著力破解資金難題。目前移民搬遷安置工作的硬性制約還在資金上。一是房屋建設(shè)資金配套難度大。現(xiàn)在我們所到的兩個(gè)縣，都是按照災(zāi)后恢復(fù)重建的17000元標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)建設(shè)的；若按省上政策規(guī)定的60、80、100平方米，實(shí)行農(nóng)戶(hù)分別承擔(dān)1萬(wàn)元、2.5萬(wàn)元、4萬(wàn)元，其余在省財(cái)政安排10000元的基礎(chǔ)上，由省和市、縣（區(qū)）各按50%比例負(fù)擔(dān)的辦法，從縣級(jí)財(cái)力實(shí)力看，配套資金確有較大難度。二是基礎(chǔ)設(shè)施配套投資也是一大難題。白河已基本建成的棗樹(shù)村新型社區(qū)集中安置100戶(hù)，已建房屋50棟，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金1423萬(wàn)元，戶(hù)均14萬(wàn)元。其他檔次低一些的社區(qū)，戶(hù)均也至少需8萬(wàn)元，旬陽(yáng)則高于這個(gè)數(shù)字。三是公共服務(wù)配套也許要國(guó)家項(xiàng)目支持。比如學(xué)校、衛(wèi)生室、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施的配套問(wèn)題。四是有業(yè)安置也需要扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)的配套政策。破解資金難題的現(xiàn)實(shí)路徑大體上有三：一是省市縣財(cái)政直接投入，這方面空間不是很大；二是通過(guò)"資金捆綁"，將相關(guān)項(xiàng)目資金整合到移民搬遷上來(lái)集中使用；三是商業(yè)資本投入，這需要方式方法創(chuàng)新；四是民間自籌。但總的情況是，點(diǎn)上推進(jìn)難度且大，將來(lái)面上推開(kāi)可能問(wèn)題更大。
　　 3、10年88萬(wàn)人移民搬遷任務(wù)的完成有一個(gè)科學(xué)排序問(wèn)題。主要是要有一個(gè)總體的安排，區(qū)分有能力自建、有幫扶可建和完全需要政府買(mǎi)單三種情況，進(jìn)行合理計(jì)劃排序，將硬骨頭逐年分解，否則先易后難，硬骨頭全都集中到后面去啃，也是有問(wèn)題的。此外，新建社區(qū)土地的集約使用，及時(shí)布局勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，配套公共服務(wù)和探索未來(lái)社區(qū)管理辦法，農(nóng)民觀念、生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變等等，都是應(yīng)當(dāng)予以高度重視的問(wèn)題。

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