“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作撂荒現象、被邊緣化、法定職權落地困難、經費人員不足、分工錯位”等問題，是各地帶有普遍性的問題。新一屆國家領導集體提出“推進國家治理體系和治理能力現代化，促進人民代表大會制度與時俱進”的明確要求。落實這一要求，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一最基層權力機關的參與。沒有基層群眾的民主歷練，沒有基層治理體系的法治化，整個國家的民主法治建設難以達成廣泛共識，更談不上發(fā)揮作用。 

　　
　人民代表報20141106A3版

　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權力機關，也是基層群眾直接參與管理國家和社會事務、行使當家作主權力的基本形式和重要途徑。為此，河北省石家莊市人大常委會對全市 22個縣（市）區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進行深入調查研究，了解了282個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大的基本情況，梳理了問題，并研究了一些對策。
當下存在的問題
憲法和法律賦予人大最高權力，鄉(xiāng)級人大盡管擔負著推進基層民主政治建設、促進政府工作依法有效開展、推動基層經濟社會發(fā)展的重任，但實際工作與法律規(guī)定的職權相比差距還很大。目前受主客觀因素的影響，基層人大工作還存在不少問題，主要表現在以下四個方面。
工作理念錯位，人大工作有撂荒現象。鄉(xiāng)級主要負責人無力關注。黨委書記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，更多的精力和時間用于關注綜合治理、安全生產、財政稅收等列入“一票否決”硬性工作上，加上征地拆遷、維穩(wěn)安保、突發(fā)事件等任務繁多，人大工作目前尚未列入縣委統(tǒng)一考核，在黨委書記心目中屬軟指標，沒有精力顧及，甚至連法定的人代會，都會給其他工作讓路，不能按時召開，以半天的會期，走完法定程序草草結束。鄉(xiāng)級人大班子理念錯位。不少鄉(xiāng)級人大主席缺少人大經驗，有的鄉(xiāng)任職不足一年的人大主席占77%。這些新任的人大主席，絕大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記轉任。他們還未對業(yè)務知識進行系統(tǒng)學習全面掌握，尚不熟悉工作內容和方法，加之在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的慣性思維，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質、地位和作用有認識偏差，認為主動履職是跟政府找茬找事兒搞不團結，會惹鄉(xiāng)鎮(zhèn)長不高興?；蛘J為可干可不干，干不如不干，甚至認為縣人大的工作也是沒事找事，很難用心去干好，更談不上思路創(chuàng)新、工作充滿活力。人大代表素質偏低。縣里的鄉(xiāng)人大代表中，農民代表占比達到 80%左右，文化水平不高，履職能力有限，不能將選民的呼聲通過法定渠道反映和傳遞出去，代表的主體作用不能很好地發(fā)揮，代表工作出現撂荒趨向。
法定職權落地困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權威性遭遇質疑。鄉(xiāng)級人大職權行使受限。憲法和法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有 13項職權。調研發(fā)現，許多重要職權從未行使。如本行政區(qū)決定重大事項報告、撤銷本級政府不當決定、保護公民和經濟組織合法權益等，職權虛置問題較重，人大權威性遭質疑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會質量不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期一般安排一天，有選舉任務的，除必須按組織意圖不折不扣地走好法定程序，完成選舉任務外，其他內容顯得極為簡單。雖然聽取、審議并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作報告、政府工作報告和財政預算三個報告是法律規(guī)定的硬杠，但就召開會議情況看，受人員、經費等條件限制，大都半天閉幕。有的不提前通知，甚至不分發(fā)會議材料，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長持稿宣讀，更談不上討論、審議和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作分工錯位。人大主席、副主席專職不專崗問題嚴重。除了個別人大主席、副主席因身體或家庭原因專職從事人大工作，絕大部分都分管黨務和政府工作。人大主席參與黨政工作包村、包片、包線是普遍現象。有的是把人大主席當作未來鄉(xiāng)長培養(yǎng)，分給難的、重的工作；有的是把有風險的工作轉嫁到人大主席頭上，擺脫風險。大部分人大秘書名專實不專，身兼數職，被要求以黨委政府中心工作為主。這樣的分工錯位，使人大干部本身對人大工作的法定性和權威性產生了懷疑。
經費無著落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作在被動中應付。從調研情況看，一部分鄉(xiāng)級代表活動經費未列入同級財政預算。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會均根據出席會議代表人數實報實銷。鄉(xiāng)級每年組織的代表活動，一般由鄉(xiāng)政府解決一頓工作餐。有的補助 5元或 10元，個別鄉(xiāng)補助 100元。組織代表活動基本上靠企業(yè)代表或村干部安排就餐。這種經費難以保障的狀況，讓有熱情干事的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席望而卻步，大部分存在應付心理，能完成市縣人大要求配合的工作就行。
人員過少，鄉(xiāng)級人大工作舉步維艱。97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配備了人大主席，其中6%的沒有及時補配，2%的沒有人大編制。 27.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有配備副主席，54%的只配備部分甚至沒有專兼職工作人員。加上專職不專崗問題十分突出，這種人員配備現狀使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在艱難中維持。
問題產生的原因
鄉(xiāng)級人大存在問題的原因有以下三個方面：一是權力格局不對等，是人大難以作為的瓶頸。法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層權力機關，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策權掌握在黨委，多數集于黨委書記一身。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長雖經人代會選舉產生，但一經選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長行使行政權力的獨立性較大，人大往往成為擺設。對黨委的決策，人大不便過問，對政府的監(jiān)督，常流于形式。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作處于“喝喝茶水，說說大話，大小機關誰都不怕”的局面。二是長期的思維慣例，制約人大干部工作激情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同為正科實職領導干部，但實際任用卻有天壤之別。人大主席無人權、事權和財權，在公眾心目中鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導即為書記、鄉(xiāng)長、副書記、副鄉(xiāng)長、黨委委員，人大主席、副主席根本不在其列。近兩年，一些縣（市）區(qū)對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長轉崗任職，干部任用的轉變給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席以希望。但就多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席而言，前程并不樂觀。這種多年的思維慣例，制約了人大干部的工作主動性。三是客觀因素的影響，造成對人大工作的認識誤區(qū)。從外部環(huán)境看，普遍存在人大工作務虛多務實少的認識。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被其他多頭繁雜的工作所掩蓋，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體工作中，財政、民政、社保、計生等工作與群眾生活息息相關，關系其切身利益，公眾對人大工作知之甚少。并且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職不夠，與群眾聯(lián)系的橋梁作用發(fā)揮不好，選民的意愿和訴求不能通過代表得到傳遞和解決，群眾對人大干部和人大工作都不感興趣；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部自身看，普遍存在厭倦情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)摸爬滾打多年的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，到了人大主席這個位置，仍分管黨委、政府口的工作，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力特別大，“種他人責任田，荒自家自留地”的現實無奈，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部這個群體身心疲倦。
解決問題的對策
石家莊市鄉(xiāng)級人大工作存在的問題不具唯一性，不是因某一個縣鄉(xiāng)人大工作方法不當等原因造成的?！班l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作撂荒現象、被邊緣化問題、法定職權落地困難、經費人員不足、分工錯位”等，是各地帶有普遍性的問題。新一屆國家領導集體提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化，促進人民代表大會制度與時俱進”的明確要求。落實這一要求，一定離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一最基層的權力機關的參與。沒有基層群眾的民主歷練，沒有基層治理體系的法治化，整個國家的民主法治建設難以達成廣泛共識，更談不上發(fā)揮作用。從這個意義上講，做好鄉(xiāng)級人大工作是勢在必行的選擇。當前，可以從以下三個方面著手。
加強工作指導，建立上下兩級人大聯(lián)動工作機制?，F行法律明確規(guī)定，上下級人大之間屬法律監(jiān)督和工作指導關系，這決定了上下級人大之間應加強縱向聯(lián)系和工作聯(lián)系。因此，建議建立上下級人大常態(tài)化工作聯(lián)系制度。上一級人大定期到對口聯(lián)系的下級人大開展走訪調研，聽取意見建議，研究制訂符合實際的基層人大年度考核指標，并列入統(tǒng)一考核的大盤子，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的硬指標，同時，幫助解決下一級人大工作中的困難和問題。上下級人大各委室建立定期對口聯(lián)系制度，定期召開專題會、座談會，聽取基層人大的工作情況報告，對社會關注的熱點難點問題、推進人大工作發(fā)展等帶有共性的問題，基層人大要主動匯報，接受指導，爭取與上級人大聯(lián)合、聯(lián)動監(jiān)督；每年年初上下級人大開展工作對接；相互通報年度工作思路和重點，便于上下聯(lián)動開展工作。有計劃、分批次安排人大干部，尤其是年輕干部，相互掛職鍛煉，通過換位工作、換位思考，了解不同層級人大工作的規(guī)則和情況，熟悉不同層級人大工作的方法和規(guī)律，提高人大的整體履職能力和水平，讓人大工作活起來。上級人大定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部和人大代表集中培訓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)邀請上級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進行法律政策、黨的方針路線、領導講話、會議精神等各種培訓，讓代表及時了解黨的政策和經濟社會發(fā)展新動向，通過培訓使鄉(xiāng)級人大代表掌握基本的法律知識，熟悉人大及代表行使職權的方式和程序，為履行代表職責搞好知識儲備。
經費納入預算，為人大工作提供資金支撐。法律對代表經費有明文規(guī)定，但從調研了解的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未能做到，這與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力不足有很大關系，但更多的是實體操作和具體工作上對人大工作的輕視。盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能通過人大主席向黨委請示、與政府協(xié)商等方法，解決鄉(xiāng)人代會需要支出的農民代表誤工補貼，但要經常性開展代表活動，難有經費保障。建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初召開黨委會，專題研究人大經費保障工作，根據實際財務狀況納入預算，確保工作正常開展。
不拘一格用人，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的選任力度。從各地人大主席工作生涯的歸宿看，有很大一部分退前調任縣直部門，擔任黨組成員、主任科員或副局長職務。有的甚至就在人大主席職位上直到退休。人大主席這種政治上的歸宿與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在安置上還有一定差距。因此，建議不拘一格任用人大干部，逐步實現人大主席轉任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或黨委書記的轉變，從根本上調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的工作積極性。