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--2000年8月21日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上 國家稅務總局局長 金人慶 委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員： 我受國務院的委托，現(xiàn)對《中華人民共和國稅收征收管理法修正案(草案)》作如下說明： 《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱現(xiàn)行稅收征管法)是1992年9月七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的，1995年2月八屆全國人大常委會第十二次會議對個別條款作過修改。稅收征管法的制定和施行，對于加強稅收征收管理，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，調整征納關系，改善稅收征管環(huán)境，促進稅收征管法制化、科學化、規(guī)范化，發(fā)揮了重要的作用。 隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與發(fā)展，經(jīng)濟和社會各方面都發(fā)生了許多變化，稅收征管面臨許多新情況、新問題，現(xiàn)行稅收征管法已經(jīng)不能完全適應實際需要。一是，稅收征管的基礎管理還存在一些漏洞、不足，比如：不少納稅人不到稅務機關辦理稅務登記，稅務機關難以掌握稅源情況，漏征漏管現(xiàn)象比較嚴重；不少納稅人在銀行多頭開戶，稅務機關難以掌握納稅人生產經(jīng)營情況；一些納稅人利用延期納稅的規(guī)定拖欠稅款，影響國家稅款的及時收繳。二是，稅收征管工作面臨的一些新情況需要在法律上作出明確規(guī)定，比如：國家稅收的優(yōu)先地位不明確，在一些經(jīng)濟糾紛、企業(yè)重組、企業(yè)破產過程中國家稅款難以得到有效保護；會議電算化日益普及，應當納入稅務監(jiān)管的范圍；需要逐步推行稅控裝置。三是，稅務機關的征稅行為和執(zhí)法措施不夠規(guī)范、完善，對納稅人、扣繳義務人的合法權利需要進一步明確和保護，稅收征管工作中還需要進一步處理和協(xié)調好與有關方面的關系。四是，現(xiàn)行稅收征管法施行以來，我國陸續(xù)制定了行政處罰法、行政復議法，修訂了刑法，現(xiàn)行稅收征管法需要與這些法律的有關規(guī)定相銜接。因此，為了進一步加強稅收征管，更好地保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，制止和懲處稅收違法行為，對現(xiàn)行稅收征管法進行修改、完善，是十分必要的。 國家稅務總局、財政部、國務院法制辦在認真調查研究、總結實踐經(jīng)驗的基礎上，草擬了稅收征管法修訂稿，并征求了國家計委、國家經(jīng)貿委、公安部、中國人民銀行、審計署、國家工商局等有關部門和最高人民法院共28個單位和北京市、上海市、陜西省等8個地方的意見，并多次邀請有關部門、地方、企業(yè)和專家座談、論證，經(jīng)反復研究、修改，形成了現(xiàn)在提請審議的《中華人民共和國稅收征收管理法修正案(草案)》(以下簡稱草案)。草案已經(jīng)國務院第29次常務會議討論通過。 這次修改現(xiàn)行稅收征管法，主要把握了以下幾條原則：一是，加強稅收征管，著重于強化稅收基礎管理的有關規(guī)定，完善制度、堵塞漏洞，保障及時、足額地征收國家稅款。二是，進一步規(guī)范、完善稅務機關的征稅行為和執(zhí)法權力，同時加強對納稅人合法權益的保護和對稅務機關的監(jiān)督，規(guī)范征納關系。三是，力求做到既積極又穩(wěn)妥、原則性與靈活性相結合，對一些尚未取得共識、沒有把握的內容，這次修改暫不涉及；對一些具體操作的內容，擬在有關配套法規(guī)中作規(guī)定。四是，做好與現(xiàn)行有關法律的銜接、協(xié)調?，F(xiàn)就草案主要問題說明如下： 一、強化稅源管理，健全基礎制度，堵塞稅收漏洞 稅源管理是做好稅收征管工作的前提。為了強化稅源管理，完善稅收基礎制度建設，保證稅務機關及時收繳稅款，草案從以下幾個方面對現(xiàn)行稅收征管法作了修改和補充： (一)加強工商行政管理機關與稅務機關的配合，促進納稅人依法辦理稅務登記。 現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定，納稅人在領取營業(yè)執(zhí)照后，到稅務機關辦理稅務登記。這樣規(guī)定，在實踐中存在一些問題，主要是許多企業(yè)和個人在辦理工商登記后，不辦理稅務登記就從事生產、經(jīng)營活動，以致工商登記的戶數(shù)遠遠多于稅務登記的戶數(shù)。針對這一問題，草案增加一款，規(guī)定：“工商行政管理機關應當將辦理登記注冊、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，定期向稅務機關通報?！蓖瑫r，在法律責任一章中增加規(guī)定：“納稅人不辦理稅務登記的，由稅務機關責令限期改正；逾期不改正的，由工商行政管理機關吊銷其營業(yè)執(zhí)照。” (二)加強對納稅人銀行賬戶的管理，以有效監(jiān)控納稅人的生產經(jīng)營活動。 目前，從事生產、經(jīng)營的納稅人在金融機構多頭開戶的情況很嚴重，有的開戶多達幾十個。稅務機關不掌握納稅人開立賬戶的情況，難以檢查納稅人的稅收違法行為；即使發(fā)現(xiàn)了稅收違法行為，也無法采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施。針對這個問題，草案增加一條，規(guī)定：“從事生產、經(jīng)營的納稅人應當按照國家有關規(guī)定，持稅務登記證件，在銀行或者其他金融機構開立基本存款賬戶和其他存款賬戶，并將其全部賬號向稅務機關報告?！薄般y行和其他金融機構應當在從事生產、經(jīng)營的納稅人的賬戶中登錄稅務登記證件號碼，并在稅務登記證件中登錄從事生產、經(jīng)營的納稅人的賬戶賬號?！薄岸悇諜C關需要了解從事生產、經(jīng)營的納稅人開立賬戶的情況時，有關銀行和其他金融機構應當予以協(xié)助。” (三)逐步推廣使用稅控裝置，加強稅收監(jiān)控。 從國外許多國家加強稅收征管的經(jīng)驗看，推廣使用稅控裝置，可以大大降低稅收征收管理成本，加大稅收征收管理力度，保護消費者權益，打擊偷逃稅行為。近年來，我國在石油行業(yè)、出租車行業(yè)推廣稅控裝置之后，也收到了較好的效果。長沙市在出租車行業(yè)推廣稅控裝置后，稅收收入增長50%以上。據(jù)此，草案增加一條，規(guī)定：“國家根據(jù)稅收征收管理的需要，逐步推廣使用稅控裝置。納稅人應當按照規(guī)定安裝、使用稅控裝置?！薄 ? (四)堵塞漏洞，從嚴控制延期納稅。 現(xiàn)行稅收征管法對延期納稅沒有規(guī)定明確的條件，決定準予延期納稅的權限過寬，縣稅務局就可以批準延期納稅，執(zhí)行中存在較大的隨意性，有些延期納稅實際上往往轉化為欠稅。為了加強對延期納稅的管理，草案從嚴規(guī)定了延期納稅的條件，并將審批機關提高到省、自治區(qū)、直轄市稅務機關，將現(xiàn)行稅收征管法有關規(guī)定修改為：“納稅人因重大自然災害等不可抗力或者有國務院規(guī)定的其他情形，不能按期繳納稅款的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市國家稅務局、地方稅務局批準，可以延期繳納稅款，但是最長不得超過三個月?！薄 ? (五)確立國家稅收優(yōu)先的原則，保證稅款的收繳。 稅收是國家財政收入的主要組成部分，是國家機器正常運轉和各項事業(yè)發(fā)展的物質保證，法律應當予以特別保護。目前，在一些經(jīng)濟糾紛、企業(yè)重組、企業(yè)破產過程中，國家稅收得不到有效保護的問題相當突出。為了從法律上明確國家稅收的優(yōu)先地位，保證稅款的順利收繳，避免國家稅收流失，草案增加一條，規(guī)定：“稅務機關征收稅款，稅收優(yōu)先于普通債權；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收優(yōu)先于抵押權、質權、留置權。”“納稅人欠繳稅款，同時又被行政機關決定處以罰款、沒收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得。” (六)明確企業(yè)重組的繳稅辦法，防止稅款流失。 在企業(yè)重組過程中，一些納稅人借企業(yè)重組之機，拒絕履行納稅義務；重組后的企業(yè)，有的拒絕承擔重組前企業(yè)欠繳的稅款；企業(yè)重組往往避著稅務機關，致使稅務機關無法追繳稅款。為了防止企業(yè)重組中規(guī)避納稅，草案增加一條，規(guī)定：“納稅人有合并、分立以及其他重組情形的，應當向稅務機關報告，并依法繳清稅款。納稅人合并時未繳清稅款的，應當由合并后的納稅人繼續(xù)履行未履行的納稅義務；納稅人分立時未繳清稅款的，分立后的納稅人對未履行的納稅義務應當承擔連帶責任?！薄? 為了掌握、控制欠稅情況，防止稅款流失，草案增加一條，規(guī)定：“欠繳稅款的納稅人在處分其不動產或者大額資產之前，應當向稅務機關報告?！薄? 二、進一步完善稅務機關執(zhí)法手段 現(xiàn)行稅收征管法賦予了稅務機關一定的執(zhí)法手段。在現(xiàn)行規(guī)定的基礎上，針對近年來稅務執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，草案對稅務機關的執(zhí)法手段作了進一步的完善。 (一)增加規(guī)定稅務機關可以進入納稅人、扣繳義務人財務核算場所進行稅務檢查。 現(xiàn)行稅收征管法明確規(guī)定稅務機關可以到納稅人的生產、經(jīng)營場所和貨物存放地進行檢查，但是沒有規(guī)定稅務機關可以進入財務核算場所進行稅務檢查。目前，納稅人的生產、經(jīng)營場所與財務核算場所分離的現(xiàn)象十分普遍，稅務機關檢查人員被拒之于財務核算場所之外，不讓進入財務核算場所的現(xiàn)象時有發(fā)生。針對這個問題，草案增加規(guī)定：稅務機關檢查納稅人、扣繳義務人的賬簿、記賬憑證、報表和有關資料時，可以進入納稅人、扣繳義務人的財務核算場所。 (二)擴大稅務機關采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施的對象的范圍。 按照現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定，稅務機關對從事生產、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人，可以采取稅收保全措施(凍結銀行存款，扣押或者查封商品、貨物或者其他財產)和強制執(zhí)行措施(從銀行賬戶中扣繳稅款，拍賣或者變賣財產抵繳稅款)；對不從事生產、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務人，稅務機關則不能采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施?，F(xiàn)在，個人偷逃稅的情況比較嚴重，稅務機關對這些偷逃稅的個人采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施沒有法律依據(jù)。針對這個問題，草案將稅務機關采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施的對象的范圍，在現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定的基礎上，擴大到所有的納稅人、扣繳義務人。這對加強個人所得稅等稅收的征收管理，有效地調節(jié)收入分配不公的狀況，具有重要作用。考慮到將稅收保全措施和強制執(zhí)行措施擴大到所有納稅人后，有可能影響到公民的基本權利，必須同時加以必要的限制。因此，草案增加規(guī)定：個人維持基本生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施和強制執(zhí)行措施的范圍之內。 (三)增加規(guī)定稅務機關在稅收檢查時可以采取稅收保全措施。 稅務機關在對納稅人以前年度的納稅情況進行檢查時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務的行為，待稅務機關查清后，納稅人已經(jīng)預先將財產轉移、隱匿，使稅務機關無法追繳稅款。按照現(xiàn)行稅收征管法關于稅收保全措施的規(guī)定，稅務機關只能在尚未超過納稅期的情況下，在有根據(jù)認為納稅人有逃避納稅義務行為時，對其采取稅收保全措施。在現(xiàn)實生活中，稅務機關很難做到監(jiān)控納稅人尚未超過納稅期的行為，而往往是在檢查納稅人前一年或者前二、三年的納稅情況時發(fā)現(xiàn)問題的。在這種情況下，同樣賦予稅務機關采取稅收保全措施的權力，對于查處稅收違法行為，追繳偷漏稅款，具有重要意義。因此，草案增加一條，規(guī)定：“稅務機關對納稅人以前年度的納稅情況依法進行稅務檢查時，發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務行為，并有明顯的轉移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產或者應納稅的收入的跡象的，經(jīng)縣以上稅務局(分局)局長批準，稅務機關可以采取本法第三十五條規(guī)定的稅收保全措施。” 三、進一步明確和保護納稅人的權利，加強對稅務機關的執(zhí)法監(jiān)督 (一)進一步明確和保護納稅人的權利。 按照權利和義務平衡的原則，納稅人有依法納稅的義務，同時也享有相應的權利。現(xiàn)行稅收征管法對納稅人權利的規(guī)定不夠充分，有必要進一步加以明確和完善。因此，草案增加規(guī)定：(1)“納稅人、扣繳義務人有權向稅務機關了解國家稅收法律、行政法規(guī)、政策的規(guī)定以及與納稅程序有關的情況?！薄凹{稅人、扣繳義務人有權要求稅務機關為納稅人、扣繳義務人的情況保密。稅務機關應當為納稅人、扣繳義務人的情況保密，法律另有規(guī)定的除外?！薄凹{稅人依法享有申請減稅、免稅、退稅的權利?！薄凹{稅人、扣繳義務人對稅務機關所作出的決定，享有陳述權、申辯權；依法享有申請復議、行政訴訟、賠償?shù)葯嗬?。”“納稅人、扣繳義務人有權控告和檢舉稅務機關、稅務人員的違法違紀行為。”(2)“稅務機關、稅務人員必須秉公執(zhí)法、忠于職守、清正廉潔、禮貌服務，尊重和保護納稅人、扣繳義務人的權利，依法接受監(jiān)督?！薄? (二)加強對稅務機關的執(zhí)法監(jiān)督，促使稅務機關依法行政。 對行政機關加強監(jiān)督，是保證行政機關依法行政的重要措施。在加強稅收征管、強化稅務執(zhí)法力度的同時，需要加強執(zhí)法監(jiān)督，避免濫用職權、滋生腐敗，侵犯群眾利益。因此，草案增加規(guī)定：“各級稅務機關應當建立、健全內部監(jiān)督管理制度?！薄吧霞壎悇諜C關應當對下級稅務機關的執(zhí)法活動依法進行監(jiān)督。”“各級稅務機關應當對其工作人員執(zhí)行法律、行政法規(guī)和廉潔自律準則的情況進行檢查?！薄岸悇杖藛T征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務人或者稅收違法案件有利害關系的，應當回避?！薄? 為了規(guī)范稅款收繳入庫行為，草案增加一條，規(guī)定：“國家稅務局和地方稅務局應當按照國家規(guī)定的稅收征收管理范圍和稅款入庫預算級次，將征收的稅款繳入國庫?！薄皩徲嫏C關、財政機關依法查出的稅收違法行為，稅務機關應當根據(jù)有關機關的決定、意見書，將應收的稅款、滯納金按照稅款入庫預算級次繳入國庫，并將結果及時回復有關機關?！蓖瑫r，在法律責任一章中增加一條，規(guī)定：“稅務機關違反規(guī)定擅自改變稅收征收管理范圍和稅款入庫預算級次的，責令限期改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予降級或者撤職的行政處分?！薄 ? 四、對法律責任進行必要的修改、調整和補充 (一)規(guī)定對偷稅等稅收違法行為罰款的下限。 現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定，對偷稅等稅收違法行為給予不繳或者少繳稅款五倍以下的罰款。由于沒有規(guī)定處罰的下限，稅務機關的自由裁量權過大。據(jù)統(tǒng)計，近幾年，稅務機關查處的稅收違法案件，罰款僅占查補稅款的10%左右，總體看來，處罰過低，對偷逃稅行為缺乏威懾力。針對這種情況，草案對偷稅、抗稅等稅收違法行為，規(guī)定處所涉稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；對騙取國家出口退稅款的行為，處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 (二)明確扣繳義務人的法律責任。 現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定，扣繳義務人應扣未扣、應收未收稅款的，由扣繳義務人繳納應扣未扣、應收未收稅款。這樣規(guī)定，一是扣繳義務人承擔的法律責任過輕；二是沒有明確納稅人是否應當繼續(xù)履行納稅義務。針對這個問題，草案將上述規(guī)定修改為：“扣繳義務人應扣未扣、應收未收稅款的，由稅務機關向納稅人追繳稅款，對扣繳義務人處應扣未扣、應收未收稅款一倍以上三倍以下的罰款?！薄? (三)增加對銀行和其他金融機構的處罰。 現(xiàn)行稅收征管法明確賦予了稅務機關查詢、凍結、扣劃納稅人銀行存款的權力。但是，在實際執(zhí)行中，一些金融機構不配合稅務機關依法履行職責；有的甚至幫助納稅人轉移資金，致使國家稅款流失。針對這個問題，草案增加一條，規(guī)定：“納稅人、扣繳義務人的開戶銀行或者其他金融機構拒絕接受稅務機關依法檢查納稅人、扣繳義務人存款賬戶，或者拒絕執(zhí)行稅務機關作出的凍結存款或者扣繳稅款的決定，或者幫助納稅人、扣繳義務人轉移存款，造成稅款流失的，由稅務機關處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一千元以上一萬元以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄? 五、其他修改 (一)關于滯納金比例。 現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，按日加收千分之二的滯納金。千分之二的滯納金，相當于年息73%，執(zhí)行中納稅人難以承擔，稅務機關實際上也收不上來。從國外的規(guī)定看，滯納金一般只略高于銀行貸款利息。考慮到我國的實際情況，經(jīng)反復研究，草案將現(xiàn)行稅收征管法關于滯納金的規(guī)定修改為：“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”每日萬分之五的滯納金，相當于年息18.25%，有關方面都認為這樣規(guī)定比較適當。 (二)與刑法、行政復議法、行政處罰法作了銜接、協(xié)調。 草案與修訂后的刑法有關規(guī)定作了銜接，對偷稅的概念、騙取國家出口退稅款的規(guī)定作了相應修改。關于行政復議，由于行政復議法已有明確規(guī)定，草案對現(xiàn)行稅收征管法有關規(guī)定作了必要的簡化。此外，考慮到稅收違法行為的特點和稅務執(zhí)法的實際情況，草案對稅收違法行為給予行政處罰的時效期間作了特別規(guī)定，將一般行政處罰適用的二年時效期間規(guī)定為五年。 《中華人民共和國稅收征收管理法修正案(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。 |
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