安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系的調(diào)查與思考

葉賢林  林榮昌  閘源虹

目前，安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系已成為各級(jí)政府和部門做好安全生產(chǎn)工作的重要抓手和績(jī)效考核的重要依據(jù)，對(duì)促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)起到了極其重要的促進(jìn)作用。然而，伴隨控制指標(biāo)體系的建立，各種爭(zhēng)論就未曾停止，特別是在當(dāng)前，建立控制指標(biāo)體系并層層下達(dá)控制任務(wù)，事故死亡人數(shù)已連續(xù)5年大幅下降，同時(shí)，我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，爭(zhēng)論更為激烈。面對(duì)既是“黃金發(fā)展期”，又是“事故高發(fā)期”這種矛盾沖突的新格局，如何正確認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系的作用和地位，建立更加科學(xué)合理的控制指標(biāo)體系，對(duì)進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，樹立正確政績(jī)觀，促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)，顯得尤為重要。

一、控制指標(biāo)體系的建立與成效

建國(guó)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)總量的增加，事故的起數(shù)和死亡人數(shù)不斷上升，到2002年達(dá)到高峰，全國(guó)共發(fā)生各類事故107.3萬(wàn)起，死亡13.94萬(wàn)人，安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。而且，作為組建時(shí)間不長(zhǎng)的國(guó)家安監(jiān)局，還面臨一個(gè)重大難題：對(duì)各地安全生產(chǎn)工作績(jī)效缺乏定量的考核評(píng)價(jià)依據(jù)。經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，2004年國(guó)家確定在全國(guó)建立控制指標(biāo)體系，并把這一舉措寫進(jìn)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》，以法規(guī)的形式加以明確。

2004年，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)確定由工礦事故死亡人數(shù)、煤礦事故死亡人數(shù)和煤礦百萬(wàn)噸死亡率為考核指標(biāo)，億元GDP死亡率、10萬(wàn)人死亡率和工礦企業(yè)10萬(wàn)人死亡率為備案指標(biāo)的安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系。要求全國(guó)各類事故死亡人數(shù)在上年度基礎(chǔ)上下降2.5%。

2005年，是進(jìn)一步完善控制指標(biāo)體系的一年。在2004年的基礎(chǔ)上增加道路交通、火災(zāi)、鐵路交通事故死亡人數(shù);在工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)大項(xiàng)下，增設(shè)金屬與非金屬礦、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、建筑業(yè)事故死亡人數(shù)小項(xiàng);道路交通死亡人數(shù)大項(xiàng)下，設(shè)萬(wàn)車死亡率小項(xiàng)?？紤]到我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而安全生產(chǎn)基礎(chǔ)條件不足的國(guó)情，指標(biāo)下降幅度略有降低。指標(biāo)分解，不再單純以上一年的安全生產(chǎn)狀況為標(biāo)準(zhǔn)，而是同時(shí)考慮各地區(qū)3年來(lái)的特大事故情況。

到2008年，控制指標(biāo)體系涉及行業(yè)從以工礦行業(yè)為主，擴(kuò)大到道路交通、火災(zāi)、鐵路交通、農(nóng)機(jī)等多個(gè)行業(yè)；指標(biāo)類型從以絕對(duì)指標(biāo)為主到絕對(duì)和相對(duì)指標(biāo)共同構(gòu)成；指標(biāo)設(shè)置從僅關(guān)注事故死亡人數(shù)到死亡人數(shù)和較大以上事故起數(shù)并重，工礦的分項(xiàng)指標(biāo)從僅控制煤礦事故死亡人數(shù)擴(kuò)大到非煤、建筑、?；?、煙花爆竹等事故死亡人數(shù)。其覆蓋行業(yè)不斷擴(kuò)大，指標(biāo)設(shè)立漸趨合理，分解方法逐步完善，同時(shí)，成效作用十分顯著：

一是事故死亡人數(shù)大幅下降，安全生產(chǎn)形勢(shì)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。2007年與2002年比較，全國(guó)各類事故起數(shù)由100萬(wàn)起下降到50萬(wàn)起，死亡人數(shù)由139393人減少到101480人，億元GDP死亡率由1.33降到0.413，煤炭百萬(wàn)噸死亡率由4.94降到1.485，道路交通萬(wàn)車死亡率由13.7降到5.1。在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值持續(xù)快速增長(zhǎng)的情況下，事故起數(shù)和死亡人數(shù)連續(xù)五年“雙下降”。從我省看，各類事故死亡人數(shù)從2002年末的4148人降為2007年的2931人，減少死亡1217人，降幅為29.34%，年均下降5.87%，且工礦、道路交通、消防火災(zāi)、鐵路交通、水上交通等主要行業(yè)事故均有較大幅度下降，億元GDP死亡率、工礦10萬(wàn)人死亡率分別由2003年的0.65和14.63降為2007年的0.34和3.14。

二是“兩個(gè)主體”責(zé)任不斷加強(qiáng)。每年通過(guò)層層簽訂責(zé)任狀、逐級(jí)分解控制指標(biāo)，把責(zé)任量化到基層。各級(jí)政府、部門和企業(yè)為了不突破這個(gè)指標(biāo)，為了減少事故死亡，采取各種有效措施，使安全生產(chǎn)工作真正成為硬指標(biāo)和硬任務(wù)，使安全生產(chǎn)責(zé)任變得更加明確和具體，增強(qiáng)了責(zé)任感，形成了各級(jí)各層有指標(biāo)的安全生產(chǎn)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)和齊抓共管的良好局面。

三是強(qiáng)化了抓安全生產(chǎn)也是政績(jī)的理念。2006年，國(guó)家將億元GDP死亡率、工礦10萬(wàn)人死亡率納入國(guó)家的“十一五規(guī)劃”，并與道路交通萬(wàn)車死亡率和煤礦百萬(wàn)噸死亡率一起納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。中組部在《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》中將億元GDP死亡率作為考察干部政績(jī)的重要依據(jù)之一。這些措施，引導(dǎo)了各級(jí)政府把控制指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，同步實(shí)施，協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)了政府官員和企業(yè)負(fù)責(zé)人不僅追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和GDP總量，同時(shí)還注意該地區(qū)、該單位是不是能把事故降下來(lái)，把死亡人數(shù)減下來(lái)，關(guān)注生產(chǎn)是不是安全，發(fā)展是不是可持續(xù)，促進(jìn)了各級(jí)黨委政府“發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績(jī)，安全生產(chǎn)也是政績(jī)”的正確政績(jī)觀和安全發(fā)展理念的樹立。

四是控制指標(biāo)進(jìn)展情況定期向社會(huì)公布，使群眾及時(shí)了解情況，便于接受社會(huì)監(jiān)督。

二、對(duì)控制指標(biāo)體系的認(rèn)識(shí)

雖然控制指標(biāo)體系在我國(guó)現(xiàn)階段安全生產(chǎn)工作中發(fā)揮了極其重要的促進(jìn)作用，并受到廣泛關(guān)注，但伴隨其建立以來(lái)，爭(zhēng)議未曾停止。如何正確認(rèn)識(shí)其必要性，在當(dāng)前顯得尤為迫切。

有人認(rèn)為，生命可貴，我們必須報(bào)以足夠的敬畏，不能像完成生產(chǎn)任務(wù)、追求經(jīng)濟(jì)效益一樣，輕易地為死亡預(yù)訂指標(biāo)，而要以一種“一個(gè)都不能少”的態(tài)度來(lái)對(duì)待生命。

所謂控制指標(biāo)，就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，是將安全生產(chǎn)工作的目標(biāo)變成指標(biāo)的量化，落實(shí)到實(shí)際工作中，屬于社會(huì)學(xué)宏觀管理和控制方面的內(nèi)容，跟是否重視人的生命價(jià)值并不完全是一回事。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)一般有兩大類：一類是增長(zhǎng)性指標(biāo)，越多越好，越高越好，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、利潤(rùn)、GDP等。一類是控制性指標(biāo)，越低越好，越小越好，不要突破控制，如人口增長(zhǎng)率、案件發(fā)生率等。安全生產(chǎn)控制指標(biāo)屬于后者，是一個(gè)控制指標(biāo)，不能超過(guò)，越小越好，既不是允許死亡多少人，更不等于為死亡下指標(biāo)，是一道不能突破的“高壓線”，是一種科學(xué)的目標(biāo)管理方法。

也有人認(rèn)為，下達(dá)控制指標(biāo)是否與對(duì)當(dāng)前事故遏而難止的思維和信心不足有關(guān)？

建立指標(biāo)體系以來(lái)，我國(guó)各類事故起數(shù)由100萬(wàn)起下降到50萬(wàn)起，死亡人數(shù)由139393人減少到101480人，成效是顯著的。因此，下達(dá)控制指標(biāo)不是信心不足，相反體現(xiàn)的是黨和政府堅(jiān)持以人為本的堅(jiān)強(qiáng)決心。

從安全生產(chǎn)歷史發(fā)展階段論而言，我國(guó)總體上還處在傷亡事故的高風(fēng)險(xiǎn)期(或稱易發(fā)期)。由于黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)安全生產(chǎn)工作采取了一系列重大措施，各級(jí)黨委和政府高度重視，全社會(huì)積極參與，各級(jí)安監(jiān)部門超常規(guī)努力工作，使全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)趨于穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但制約安全發(fā)展的一些重大基礎(chǔ)性、結(jié)構(gòu)性和全局性的問(wèn)題還有待解決。換句話說(shuō)，我國(guó)安全生產(chǎn)事故的整體風(fēng)險(xiǎn)水平并沒(méi)有大幅度降低，有經(jīng)濟(jì)快速運(yùn)行的慣性作用給安全生產(chǎn)帶來(lái)的壓力，有高危行業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)條件沒(méi)有從根本上得到改善的問(wèn)題，有尚未徹底根除的安全生產(chǎn)重大事故隱患的困擾，因此，在一段時(shí)期內(nèi)，必須正視我們?nèi)蕴幵谑鹿矢甙l(fā)期、安全生產(chǎn)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻這一殘酷現(xiàn)實(shí)，但從微觀上、從近年來(lái)的成效上，我們完全有信心通過(guò)各級(jí)共同努力，減少事故發(fā)生。

還有人認(rèn)為，下達(dá)控制指標(biāo)帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。但國(guó)家總局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾明確表示：下達(dá)控制指標(biāo)，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，加強(qiáng)安全生產(chǎn)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，加強(qiáng)企業(yè)主體責(zé)任所采取的一種行之有效的辦法，是要用經(jīng)濟(jì)的、法律的、科技的，包括必要的行政手段來(lái)搞好安全生產(chǎn)工作的重要措施之一。

還有人認(rèn)為，下達(dá)控制指標(biāo)，會(huì)加重逃避責(zé)任的現(xiàn)象而導(dǎo)致虛報(bào)瞞報(bào)。

瞞報(bào)事故不是控制指標(biāo)的錯(cuò)，而是監(jiān)管措施沒(méi)有跟上等多種因素綜合的結(jié)果。它并不因控制指標(biāo)的實(shí)施而產(chǎn)生，也不會(huì)因控制指標(biāo)的取消而消失，關(guān)鍵是要采取切實(shí)有效的措施，加大對(duì)瞞報(bào)事故的打擊力度，以確保人民生命安全。

三、關(guān)于控制指標(biāo)體系的構(gòu)成

以死亡人數(shù)絕對(duì)數(shù)作為控制指標(biāo)，往往會(huì)出現(xiàn)越到基層越無(wú)法分解的現(xiàn)象。再者，由于不同的地區(qū)決定安全生產(chǎn)的客觀條件有很大區(qū)別，其工作難度顯然有所不同。必須以發(fā)展的眼光和實(shí)事求是的精神研究指標(biāo)設(shè)置的可操作性和合理性。為此建議：

一是不同階段應(yīng)針對(duì)不同的工作重點(diǎn)適當(dāng)調(diào)整控制指標(biāo)體系的構(gòu)成。事故總量較高時(shí)，以控制事故死亡總量為重點(diǎn)的絕對(duì)指標(biāo)對(duì)降低事故、減少死亡可以起到重要的促進(jìn)作用；當(dāng)事故總量大幅下降后，應(yīng)突出“治大隱患、防大事故”這一主題，把控制重特大事故作為下階段的工作重點(diǎn)。在指標(biāo)設(shè)置上，國(guó)家層面應(yīng)以重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)為重點(diǎn)，輔以相對(duì)指標(biāo)，適當(dāng)弱化事故死亡總量絕對(duì)指標(biāo)；省級(jí)層面應(yīng)以較大以上事故起數(shù)和死亡人數(shù)為重點(diǎn)，輔以相對(duì)指標(biāo)和絕對(duì)指標(biāo)。

二是國(guó)家層面下達(dá)指標(biāo)不宜過(guò)于細(xì)化。應(yīng)給各省針對(duì)自身實(shí)際和安全生產(chǎn)工作重點(diǎn)采取不同措施留出空間。

四、關(guān)于控制指標(biāo)的降幅

從長(zhǎng)時(shí)間看，壓降事故有其可行性，通過(guò)我們的努力也必須把事故降下來(lái)；但從短時(shí)間看，必須考慮我國(guó)正處在工業(yè)化的加速發(fā)展期同時(shí)也是事故的易發(fā)期、影響安全生產(chǎn)的深層次矛盾還沒(méi)有根本解決、解決這些問(wèn)題非一日之功這一客觀現(xiàn)實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，車輛的大量增長(zhǎng)，特別是事故起數(shù)和死亡人數(shù)在連續(xù)5年“雙下降”后，仍要求各地“下一年的控制指標(biāo)一定少于上一年實(shí)際數(shù)”， 各地普遍反映與安全生產(chǎn)工作面臨的艱巨性、復(fù)雜性和反復(fù)性相比，工作壓力和難度越來(lái)越大。只有可望又可及的目標(biāo)才是有價(jià)值的目標(biāo)。目標(biāo)定的科學(xué)合理，“跳起來(lái)可以摘到桃子”，工作起來(lái)既有壓力又有動(dòng)力，工作就出成績(jī)。為此建議：

一是國(guó)家對(duì)各省的降幅應(yīng)以“十一五”規(guī)劃目標(biāo)為依據(jù)，適當(dāng)修正和穩(wěn)定年度指標(biāo)。對(duì)近幾年安全生產(chǎn)狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)、上年度控制指標(biāo)落實(shí)情況較好且已完成“十一五”規(guī)劃控制任務(wù)的地區(qū)，適度保持穩(wěn)定；對(duì)上年度控制指標(biāo)落實(shí)情況不好或未完成“十一五”規(guī)劃控制進(jìn)度的地區(qū)，適當(dāng)加大下降幅度。

二是對(duì)各省實(shí)行差異化管理。由于各地煤層賦存條件不同，生產(chǎn)條件和裝備水平不可比，其百萬(wàn)噸死亡率也具有不可比性，不宜用一把尺子衡量各地千差萬(wàn)別的實(shí)際情況，對(duì)各地煤礦百萬(wàn)噸死亡率不宜實(shí)行“一刀切”政策?？煽紤]分為大礦多產(chǎn)量大的區(qū)域、小礦多產(chǎn)量較大的區(qū)域、小礦多產(chǎn)量少的區(qū)域等幾個(gè)層面，分類指導(dǎo)，分別制定使其可望又可及的目標(biāo)，使其在各自層面不斷提高安全生產(chǎn)水平。

三是省級(jí)對(duì)市州采取總體適當(dāng)保持穩(wěn)定的政策。預(yù)計(jì)到2008年底，我省億元GDP死亡率和工礦10萬(wàn)人死亡率均將提前2年完成國(guó)家下達(dá)的“十一五”規(guī)劃控制任務(wù)。鑒此，建議在確保全省控制任務(wù)完成的情況下，對(duì)各地區(qū)下年度指標(biāo)采取總體適當(dāng)保持穩(wěn)定的政策，并可以考慮部分小行業(yè)分解總數(shù)略大于省級(jí)指標(biāo)數(shù)的方式。

五、關(guān)于控制指標(biāo)的分解

根據(jù)近年來(lái)指標(biāo)分解落實(shí)工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際，建議堅(jiān)持“避免鞭打快牛，避免一刀切”、“條塊結(jié)合”的總體分解思路；堅(jiān)持“對(duì)事故降幅大的地區(qū)，適當(dāng)穩(wěn)定，對(duì)事故下降空間大的地區(qū)適當(dāng)加壓”的分解原則；堅(jiān)持“以各地五年平均數(shù)的權(quán)重”的分解方法。在分解相對(duì)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)以各地前3年數(shù)據(jù)的平均值作為下達(dá)年度相對(duì)指標(biāo)的依據(jù)，體現(xiàn)各地客觀環(huán)境和產(chǎn)業(yè)狀況的差異性。

企業(yè)要不要分解指標(biāo)？有人認(rèn)為，在政企分開(kāi)的今天，企業(yè)經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革，與政府的關(guān)系已發(fā)生根本性的變化，企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)應(yīng)自負(fù)其責(zé)，政府給企業(yè)下達(dá)指標(biāo)有越位之嫌。也有人認(rèn)為，對(duì)企業(yè)也應(yīng)該考慮其實(shí)際，比照國(guó)家分解指標(biāo)的方式下達(dá)指標(biāo)。我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，安全監(jiān)管在現(xiàn)階段走行政手段與法律手段、市場(chǎng)手段相結(jié)合的道路，被實(shí)踐證明是有效的也是必須的。從近年來(lái)的實(shí)踐看，對(duì)企業(yè)下達(dá)指標(biāo)在當(dāng)前也是落實(shí)其安全生產(chǎn)主體責(zé)任的一種行之有效的措施。但對(duì)企業(yè)下達(dá)指標(biāo)，不宜采取如國(guó)家對(duì)地方分解指標(biāo)的方式，必須引導(dǎo)企業(yè)樹立死亡零控制的理念。美國(guó)工程師海因里希在分析了大量的工傷事故發(fā)生概率后提出了著名的“300∶29∶1”海因里希法則：當(dāng)一個(gè)企業(yè)有300個(gè)隱患或違章，必然要發(fā)生29起輕傷或故障，在這29起輕傷事故或故障當(dāng)中，必然包含有一起重傷、死亡或重大事故。重傷和死亡事故雖有偶然性，但是不安全因素或動(dòng)作在事故發(fā)生之前已暴露過(guò)許多次，如果在事故發(fā)生之前，抓住時(shí)機(jī)，及時(shí)消除不安全因素，許多重大傷亡事故是完全可以避免的。這為我們推行企業(yè)死亡零控制理念提供了理論依據(jù)，而無(wú)數(shù)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)也為我們提供了實(shí)踐依據(jù)。只有使企業(yè)真正樹立了死亡零控制理念，才能促使企業(yè)在安全生產(chǎn)上沒(méi)有回旋余地，千方百計(jì)地尊重和捍衛(wèi)每一個(gè)從業(yè)人員的生命。 
　綜上所述，正確認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系的作用和地位，堅(jiān)持這一行之有效的措施，對(duì)我們落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但在實(shí)際工作，必須以解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，不斷研究和完善控制指標(biāo)體系，使其更加科學(xué)合理，更加有效強(qiáng)化安全生產(chǎn)責(zé)任，不斷推動(dòng)安全發(fā)展，不斷促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)。