張英洪

    鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內容和基礎，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關鍵是要有利于維護鄉(xiāng)村居民的基本權利。

    深化對鄉(xiāng)村治理的認識

    首先，要區(qū)分鄉(xiāng)村層面的治理和國家層面對鄉(xiāng)村的治理。任何一個鄉(xiāng)村都處在國家基本制度結構之中。我們一定要理清鄉(xiāng)村治理和國家對鄉(xiāng)村的治理，單純推鄉(xiāng)村層面的治理難以達到目的。

    其次，要分析鄉(xiāng)村治理的兩種基本類型。在城市化進程中，有兩種最基本的鄉(xiāng)村類型：一種是人口輸出地區(qū)的鄉(xiāng)村，另一種是人口輸入地區(qū)的鄉(xiāng)村。在城鎮(zhèn)化進程中人口流出的地區(qū)，比如說中西部農(nóng)村地區(qū)，大量青壯年勞動力到東部地區(qū)務工，這些鄉(xiāng)村有很多留守人員，比如留守老人、留守婦女、留守兒童，這樣的鄉(xiāng)村怎么治理？屬于城市化進程中人口流入的地區(qū)，有大量的外來人口，外來人口如何享有基本公共服務并參與鄉(xiāng)村治理？這兩個類型的鄉(xiāng)村治理要分別對待。

    明確鄉(xiāng)村治理的目標

    實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理要達到的目標是什么？這個目標肯定有很多，比如說經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、社會秩序等。筆者認為鄉(xiāng)村治理最核心、最基本的目標，就是要維護鄉(xiāng)村居民的基本權利和社會的公平正義。

    第一是財產(chǎn)權利。在城市化進程中，農(nóng)民土地財產(chǎn)權利保護問題日益突出，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。二是社會保障權利。城市化中面臨的一個重大問題就是如何解決全國兩億多農(nóng)民工的基本公共服務，這是新型城市化的要求，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化一個要求。三是公共參與權，在現(xiàn)代社會，公共事務事關每個人的切身利益，每個人都有平等的參與權，這才是現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理。

    鄉(xiāng)村治理面臨的重大轉型與問題

    改革三十多年來，我國鄉(xiāng)村治理面臨四個方面的基本轉型。

    一是從一個封閉的社會向開放的社會轉型。以前的鄉(xiāng)村治理體制是建立在封閉社會的基礎上，在城市化、市場化進程中，封閉的社會走向了開放，這對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了很大的挑戰(zhàn)。

    二是從城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的轉型。以前的鄉(xiāng)村治理都是在城鄉(xiāng)二元體制這一基本前提下去建立完善政策體系，我們現(xiàn)在要破解城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)一體化，那么我們的鄉(xiāng)村治理就要適應從城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的轉變。

    三是從傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權不清晰向現(xiàn)代新型集體經(jīng)濟的產(chǎn)權清晰轉型。北京已完成了97%的村級農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度的改革，通過股份合作制的改革，農(nóng)村集體資產(chǎn)已由長期產(chǎn)權不清晰向產(chǎn)權清晰轉變。傳統(tǒng)集體經(jīng)濟跟現(xiàn)代新型集體經(jīng)濟有一個很大的不同，就是產(chǎn)權是否清晰。在產(chǎn)權清晰的情況下建立的鄉(xiāng)村治理體制是與以前不一樣的。

    四是面臨從傳統(tǒng)的管理型模式向現(xiàn)代的治理型模式轉型。我們長期以來習慣管理別人，強化管理而不是強化服務?，F(xiàn)代社會治理要求多元共存、多元治理、扁平化的管理模式，這對鄉(xiāng)村治理轉型具有重要意義。

    鄉(xiāng)村治理面臨的問題，主要體現(xiàn)在一系列滯后上：一是政策制度滯后于基層實踐。在改革過程中，許多偉大的創(chuàng)造來自于基層，來自于實踐，來自于農(nóng)民的創(chuàng)造，但是我們的政策制度還有一些沒有與時俱進改革。第二個滯后就是制度建設滯后于政策。我們現(xiàn)在很多好的政策文件，沒有上升到制度上來，沒有上升到立法上來。第三個滯后是社會治理滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。改革開放使我們國家從經(jīng)濟落后的國家，轉變成GDP全球第二的經(jīng)濟大國，取得了非常巨大的歷史成就，但是我們的治理體系、治理觀念還跟不上經(jīng)濟發(fā)展的需要。

    推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的改革重點

    推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要全面深化改革，改革的重點是：

    一是深化戶籍制度的改革。這是社會平等的需要，也是新型城市化發(fā)展的需要。這一改革已經(jīng)全面實施，國務院日前已經(jīng)出臺了實施意見。

    二是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)這個完成得比較好，但是從全國來說，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革是較為滯后的。農(nóng)村集體產(chǎn)權改革不到位，既制約了城鎮(zhèn)化，又制約了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

    三是深化公共服務體制改革。走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，就是要賦予農(nóng)民工等外來人口基本的公共服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

    四是深化行政體制改革。我們有的村、有的鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模已達到了小城市的規(guī)模水平，但是卻沒有相應的管理權限和相應的公共服務，這是傳統(tǒng)的行政體制問題，屬于國家層面的鄉(xiāng)村治理改革問題。

    五是深化社會體制改革。如果沒有社會的參與，沒有社會組織的成長和參與，完全靠政府治理的話，這個社會就缺乏彈性與活力。社會組織能彌補政府很多不足，單靠政府治理是遠遠不夠的。

    六是深化基層民主自治體制改革。村民自治實行二三十年后，面臨一些深層次的現(xiàn)實問題，需要國家層面的改革與之上下互動。

    樹立鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新觀念

    一是要重新認識鄉(xiāng)村價值。長期以來我們認為城市優(yōu)越，農(nóng)村落后，城市優(yōu)于農(nóng)村。事實上城市與鄉(xiāng)村，它們是兩種不同的文明，我們認為農(nóng)村文明是母文明，城市文明是子文明，城市是鄉(xiāng)村的孩子，不能因為孩子長大了就否定母親。我們必須要正確對待兩種文明，不能以一種文明凌駕于另外一種文明之上。

    二是要樹立規(guī)則意識。沒有規(guī)則意識、法治意識，就很難推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。十八大提出建設法治中國，這是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本方向和要求。

    在社會轉型過程中有很多的問題需要我們探索，也需要我們每個人轉變一些傳統(tǒng)的觀念，需要樹立一些新的觀念。我們要秉持以人為本的基本理念，人活在世上，都希望活得有自由、有尊嚴，都希望有基本的權利保障和社會公平正義，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理應當達到的基本目標。

    （作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員）