張艦 劉合光

    我國特有的城市化進程一般可分為集中化和市民化兩階段，集中化是農村人口實現(xiàn)常住地和工作地的空間轉移，完成由農民向農民工的轉變。由于戶籍制度、教育程度、文化差異等因素的阻礙，農村人口遷入城市后并不能順利實現(xiàn)向城市人口的轉換，即市民化進程受阻，農民工與城市居民間保持較大的居民身份、社會保障等福利差距。農業(yè)轉移人口市民化是根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，在科學把握我國人口發(fā)展和勞動力市場特征的基礎上所實施的一項可持續(xù)性發(fā)展策略。

    推進農業(yè)轉移人口市民化非常必要

    （一）推進農業(yè)轉移人口市民化是我國經(jīng)濟發(fā)展轉型升級的需要。

    農業(yè)轉移人口是現(xiàn)代產業(yè)工人的組成部分，是我國現(xiàn)代化建設的重要力量。穩(wěn)步推進農業(yè)轉移人口市民化既是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，又是滿足社會安定和政治穩(wěn)定的需要。農業(yè)轉移人口市民化已成為改造我國傳統(tǒng)農業(yè)和農村，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)差距和促進城鄉(xiāng)一體化的根本出路。幫助具備條件的農業(yè)轉移人口融入城市，解決農業(yè)轉移人口融入城市的制度障礙，將會極大刺激國內消費，帶來對高檔耐用品，對公共設施、金融等服務業(yè)的消費需求，并帶來由醫(yī)療衛(wèi)生改革、教育體制改革、社會保障改革等社會改革所拉動的巨大內需。農業(yè)轉移人口市民化是推動中國由“數(shù)量型”人口紅利向“質量型”人口紅利轉變的重要力量。

    （二）推進農業(yè)轉移人口市民化是保持我國社會安定的必然選擇。

    我國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，在政策的制定和執(zhí)行上，或明或暗地疏忽和歧視農業(yè)轉移人口。農業(yè)轉移人口市民化可以明確農業(yè)轉移人口的社會地位，通過政策和制度來維護農業(yè)轉移人口的合法權益，維護社會公平和公正，確保城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，是實現(xiàn)社會主義和諧社會宏偉目標的理性選擇。

    （三）推進農業(yè)轉移人口市民化具有重大的現(xiàn)實意義。

    農業(yè)轉移人口市民化將顯著促進經(jīng)濟發(fā)展，主要表現(xiàn)在提升勞動人口素質和勞動生產率、擴大消費、拉動內需、增加投資規(guī)模、改善投資結構等，據(jù)測算，農業(yè)轉移人口市民化1000萬人可使經(jīng)濟增長速度提高約1個百分點。農業(yè)轉移人口市民化創(chuàng)造的巨大內需，無疑將會為保持我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供重要支撐。

    農業(yè)轉移人口市民化面對四大挑戰(zhàn)

    （一）農業(yè)轉移人口市民化政策成本和個人成本巨大。

    加速市民化進程將增加公共產品和公共服務的投入，對政府的供給能力提出巨大挑戰(zhàn)。當?shù)卣疄槲{外來人口需要在安居住房建設、城市基礎設施、公共服務、社會保障、醫(yī)療教育等方面投入巨額資金。農業(yè)轉移人口市民化后為維持正常城市生活要支付相應個人成本，需要支付房租或購房費用、家庭成員教育、培訓成本，醫(yī)療保障以及其他社會保險的保費支出，還有最直接的生活成本，即“吃、穿、用”等費用開支。

    （二）農業(yè)轉移人口市民化面對較大的社會沖突。

    農業(yè)轉移人口市民化帶來城市人口快速增長，城市環(huán)境保護壓力增加，用水用電緊張，交通擁堵、污染嚴重、食品藥品安全無保障等社會問題。市民化要求所有居民享有均等化的公共服務，然而，我國城市的基本公共服務短期供給不足，人均享有的公共產品數(shù)量和質量的下降將損害城市原居民的利益。

    （三）農業(yè)轉移人口市民化面對重大的產業(yè)挑戰(zhàn)。

    “十二五”期間，農業(yè)勞動力將由29500萬人下降到25000萬人左右，有4500萬農業(yè)勞動力需要轉入非農產業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，每年平均轉移900萬人。當前我國貿易很難保持以往的增長速度，出口導向型產業(yè)對農業(yè)轉移人口的吸納能力會有較大下降；資源和要素成本將持續(xù)上升，勞動密集型行業(yè)增長將會放緩或出現(xiàn)跨國轉移。我國目前重工業(yè)增速高于輕工業(yè)，并且能源化工、裝備制造工業(yè)對規(guī)模以上工業(yè)增長的貢獻率超過70%，而這些均為能源消耗非常多的產業(yè)，對解決就業(yè)問題作用并不顯著。作為解決中長期中國就業(yè)增長的最重要行業(yè)——服務業(yè)——自2007年以來對GDP的貢獻率呈現(xiàn)下滑趨勢，由2007年的46.3%下降到2010年的39.3%。

    （四）農業(yè)轉移人口市民化對農村發(fā)展有一定不利影響。

    農業(yè)轉移人口市民化，農村中的有文化的青壯年勞動力流向城市工作，造成農村人口在年齡結構上的極不合理分布，同時由于城鄉(xiāng)二元體制和戶籍制度的限制，以及村莊建設規(guī)劃的不合理，導致村莊外延的異常膨脹和村莊內部的急劇荒蕪，形成了村莊空間形態(tài)上空心分布的狀況。與農村“空心化”并存的留守兒童、留守婦女、留守老人等也將帶來一系列社會問題。

    推進農業(yè)轉移人口市民化的實現(xiàn)路徑

    （一）分類分步推進，實現(xiàn)有序市民化。從市民化實際成本考慮，將農業(yè)轉移人口轉為市民，意味著中央和地方各級政府及相關部門必須承擔轉移這些人口的巨額福利開支以及其他高額費用。巨大的轉移成本客觀上造成農業(yè)轉移人口市民化任務在全國范圍內不是一蹴而就的工作，而只能是分批分階段實現(xiàn)的任務。將不同職業(yè)的農業(yè)轉移人口分層分類區(qū)別對待，引導智能型、技術型和體力型等不同類型的農業(yè)轉移人口融入不同區(qū)域、不同規(guī)模和不同行政級別的各類城市是解決廣大農業(yè)轉移人口市民化的有效途徑。在特大型城市，在推進居住證制度的同時，根據(jù)產業(yè)結構和城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制人口總規(guī)模；在大中型城市，加強和改進人口管理方式，推行居住證制度，建立以轉移人口個體素質、就業(yè)和居住狀況等為依據(jù)的積分落戶制度；在小城市和小城鎮(zhèn)，以穩(wěn)定職業(yè)和住所為前提條件，放開戶籍限制，鼓勵落戶；在農村地區(qū)，加強新型社區(qū)建設，社區(qū)內居民的社會保障和公共服務按市民配置，使農村實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

    （二）改革戶籍制度，解除市民化主要障礙。

    我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度導致城鄉(xiāng)兩種身份在利益上的嚴重不平等，是農民融入城市生活的最大障礙。加快戶籍制度改革則是推進農業(yè)轉移人口市民化的前提條件。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。逐步將公共服務領域各項法律法規(guī)和政策與現(xiàn)行戶口類型相剝離。

    （三）實施公共服務全覆蓋，促進新市民融入城市。

    實現(xiàn)公共服務均等化是推進農民身份轉變的有效改革路徑。按照“屬地化管理、市民化服務”的原則，鼓勵城市化地區(qū)將農業(yè)轉移人口納入居住地教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、住房保障等體系，切實保障農業(yè)轉移人與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益。同時，保留農業(yè)轉移人口對其留在農村的承包地、宅基地、林地等權益的自由處置權利。對于與用人單位簽訂勞動合同的新市民，按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險范圍；靈活就業(yè)的新市民，按照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保辦法辦理各項社會保險。新市民子女義務教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算。建設部門把新市民居住問題納入城鎮(zhèn)住宅建設發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)居民住房保障范圍，積極探索多方式解決新市民居住問題。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，根據(jù)權利和義務對等原則，逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權益。

    （四）完善就業(yè)保障體制，實現(xiàn)可持續(xù)的市民化。

    構建完善的就業(yè)保障制度應從農業(yè)轉移人口的實際出發(fā)，設計出與之相適應的就業(yè)保障制度，具體措施包括：第一，為了保障農業(yè)轉移人口的就業(yè)權益，規(guī)范勞動關系，要簽訂用人單位與勞動者的勞動合同，減少企業(yè)任意解雇職工的行為。第二，實施積極的宏觀政策，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和崗位。以結構調整和升級為契機，大力發(fā)展第三產業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。第三，建立和健全統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力市場，促進就業(yè)的平等競爭。第四，以再就業(yè)為核心，開展失業(yè)人群的就業(yè)教育與職業(yè)培訓，以就業(yè)為導向來設計失業(yè)保險、社會救助等就業(yè)保障項目。第五，建立政府主導下的企業(yè)、就業(yè)人群、社會互補互動的就業(yè)保障運作機制。第六，建立就業(yè)保障的法律保護體系，在就業(yè)保障中，法律以其剛性和權威性發(fā)揮著不可替代的作用。（作者單位:中央財經(jīng)大學）