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在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，一種新的嘗試或?qū)⒔议_面紗。 中國(guó)青年報(bào)記者從接近天津市政府機(jī)構(gòu)改革方案的人士處獲悉，今年上半年，天津市將作為全國(guó)唯一的省級(jí)單位，對(duì)食品藥品監(jiān)管體制再進(jìn)一步改革。未來，天津市食品藥品監(jiān)督管理局、天津市質(zhì)檢局、天津市工商局或?qū)⑷趾弦?，組建天津市市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)。 據(jù)介紹，這樣的改革嘗試已經(jīng)在上述所涉及的政府部門引發(fā)議論。在國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉看來，這樣的改革被視為未來全國(guó)改革的一個(gè)重要試水。 “天津醞釀這項(xiàng)改革不是最早，但或許步子最大。從學(xué)術(shù)層面看，很有可能就是未來國(guó)家層面的改革樣板?！焙f廉說。 在清華大學(xué)讀博士期間，胡穎廉就曾在原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局實(shí)習(xí)，在國(guó)家行政學(xué)院任教期間還曾到廣西某市掛職市長(zhǎng)助理。長(zhǎng)期以來，他一直在研究我國(guó)食品藥品安全監(jiān)管。 市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)的構(gòu)想 看起來，這樣的改革是一次徹底的變動(dòng)。 “這是天津行政機(jī)構(gòu)改革的重要一步。”上述接近天津市政府機(jī)構(gòu)改革的人士告訴記者，最初，天津市食品藥品監(jiān)督管理局、天津市工商局、天津市質(zhì)檢局各自向天津市政府報(bào)送的改革方案并沒有現(xiàn)在這么大刀闊斧，而是與相對(duì)應(yīng)的中央層面的各個(gè)局改革差不多。 但是，當(dāng)這三個(gè)局的方案擺到了天津市政府的會(huì)議桌上后，最終的決定是：把這三個(gè)局合而為一。有消息稱，這樣的決定來自中央，中央選擇天津進(jìn)行試點(diǎn)。 這樣的決定讓上述三個(gè)局非常意外?！皯?yīng)該說，這個(gè)方案是試圖將食品藥品監(jiān)管體系從認(rèn)證到執(zhí)法統(tǒng)一起來，再次減少中間環(huán)節(jié)，這是我們都沒有想到的。”天津市某局的一位處長(zhǎng)告訴記者，天津市政府決定要進(jìn)行這樣的改革后，上述三個(gè)局都有些茫然。 在天津，食品藥品監(jiān)督管理局、工商局、質(zhì)檢局三個(gè)部門分別由不同的副市長(zhǎng)分管。在決定要進(jìn)行這樣的改革后，三個(gè)分管的副市長(zhǎng)分別帶著各自分管的局長(zhǎng)前往北京，聽取上級(jí)國(guó)家局的意見。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家工商總局層面，對(duì)天津市的改革反應(yīng)不一。 “有一個(gè)國(guó)家局對(duì)這樣的改革持反對(duì)意見，有一個(gè)則是支持態(tài)度，還有一個(gè)則表示按國(guó)家要求來改，但出了問題自己（天津）負(fù)責(zé)?！鄙鲜鼋咏旖蚴姓畽C(jī)構(gòu)改革方案的人士這樣說。 按照記者目前得到的消息，天津此次對(duì)食品藥品監(jiān)管體系的改革不僅在市一級(jí)層面開展，在天津的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都將統(tǒng)一開展。 這也就是意味著，未來在天津市，除了市一級(jí)層面掛牌成立一個(gè)天津市市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)外，在各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處都將有類似監(jiān)管站、監(jiān)管所之類的機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)與市一級(jí)監(jiān)管委員會(huì)的對(duì)接。 “現(xiàn)在大家都在議論，如果真的要這樣改，原有的這三個(gè)局該如何整合？尤其是基層的監(jiān)管隊(duì)伍?！碧旖蚴心尘值囊晃恢袑痈刹空f。 從記者獲得信息看，在這個(gè)方案通過之前，還有一個(gè)方案曾被提出。該方案的設(shè)想是增加監(jiān)管隊(duì)伍的編制，比如在天津，增加1800個(gè)監(jiān)管隊(duì)伍的編制，但增加編制意味著財(cái)政每年要為每個(gè)編制支出8.7萬元。而按照本屆中央政府的要求，任期內(nèi)不增加編制。于是，該方案未獲通過。 “在天津，區(qū)一級(jí)的食品藥品監(jiān)管局只有二三十人，而區(qū)一級(jí)的工商局則有二三百人，把三個(gè)局合起來，就可以在不增加編制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管隊(duì)伍的充實(shí)?！鄙鲜鲋槿耸空f，三局合一的方案能夠增加監(jiān)管效率，減少監(jiān)管流程，這是好的一面。 但讓三個(gè)局的公務(wù)員們擔(dān)憂的是，全國(guó)范圍內(nèi)只有天津這樣徹底合并，那以后跟國(guó)家層面的監(jiān)管部門如何對(duì)接？這個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)是對(duì)接國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家質(zhì)檢總局還是國(guó)家工商總局？在這個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)內(nèi)部，工作人員原本分屬三個(gè)局，內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)能否順利？這些問題都擺在眼前。 16年間4次調(diào)整 在我國(guó)，食品藥品監(jiān)管體系經(jīng)歷了頗多的改變與調(diào)整，如果從1998年國(guó)家藥品監(jiān)督管理局成立算起，大的監(jiān)管體系調(diào)整已經(jīng)進(jìn)行了4次。 1998年之前，我國(guó)的藥品監(jiān)管分散在多個(gè)部門，為了實(shí)現(xiàn)藥品監(jiān)管的相對(duì)集中，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局成立，全國(guó)范圍內(nèi)的垂直管理體系開始建立。 2003年，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局被賦予食品監(jiān)管的職能。這個(gè)職能只是虛職，只有在出現(xiàn)重大食品安全事件時(shí)，該局才會(huì)綜合協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查。但從機(jī)構(gòu)名稱和編制上，都出現(xiàn)變化，有了食品監(jiān)管人員編制，該局也變身為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。從地位上看，該局直接向分管的國(guó)務(wù)院副總理匯報(bào)工作。 在這個(gè)階段，監(jiān)管體系依然是垂直體系。但食品的監(jiān)管職能分散在多個(gè)部門。 2008年，大部制改革拉開帷幕，原本直接向國(guó)務(wù)院副總理匯報(bào)工作的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局并入衛(wèi)生部。原本的垂直管理體系被打斷，省以下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改為地方橫向管理。這個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)企業(yè)是第一責(zé)任人，地方政府負(fù)總責(zé)。 2013年，食品藥品監(jiān)管體系再次迎來大改變。工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門的部分職能被剝離，形成國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。在這次調(diào)整之后，垂直管理體系又被重新提了出來。 “2013年改革之后，省以下的監(jiān)管體系五花八門。為什么會(huì)這樣？”胡穎廉告訴記者，從全世界范圍看，食品藥品監(jiān)管并沒有統(tǒng)一的方法，美國(guó)有美國(guó)的體系，歐洲有歐洲的體系，日本有日本的做法，都不一樣。放到我國(guó)來看，恐怕也沒有辦法全國(guó)一刀切，需要地方去試。 這樣的試驗(yàn)已經(jīng)在多個(gè)省市開始。 在浙江、安徽、江蘇，食品藥品監(jiān)管體系的改革在市縣兩級(jí)展開，這兩級(jí)的食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍正在整合，但在省一級(jí)層面，整合還沒有開始。 在深圳，組建成立了深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)，下設(shè)深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場(chǎng)秩序管理局。工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品安全監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)督檢查等職責(zé)和藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品監(jiān)管等職責(zé)都劃入到這個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)。 “在深圳市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這個(gè)監(jiān)管隊(duì)伍就是一只隊(duì)伍?！焙f廉說，但在深圳市一級(jí)層面，食品藥品監(jiān)管局、市場(chǎng)秩序管理局還是分開的。 與上述省市相比，天津的改革更加徹底，是目前國(guó)內(nèi)省級(jí)單位中唯一將食品藥品監(jiān)管職能從上到下進(jìn)行整合的地方。 “其實(shí)，天津?yàn)I海新區(qū)的做法是走到了全國(guó)的前列，國(guó)家在2013年對(duì)食品藥品監(jiān)管體系的改革也是來源于天津?yàn)I海新區(qū)的探索?！焙f廉說，此次天津的改革其實(shí)是將濱海新區(qū)的做法在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了推廣。 16年來，在對(duì)食品藥品監(jiān)管體系的不斷調(diào)整中，結(jié)果并不總是向好，監(jiān)管力量不足的問題一直沒有得到很好的解決。 以食品藥品監(jiān)管局為例，只設(shè)到縣一級(jí)，且人員很少。2011年，記者曾采訪過甘肅平?jīng)鍪腥A亭縣。這個(gè)縣轄101個(gè)行政村，18.4萬人口，但該縣食品藥品監(jiān)管局只有19名工作人員，平均每萬人僅有1名監(jiān)管人員。在當(dāng)時(shí)，不僅華亭縣，全國(guó)80%以上的縣都是如此。 而在很多大城市，監(jiān)管力量不足的問題也同樣存在。以天津市為例，該市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)463家，醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)證約1400個(gè)，2012年該市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)銷售額達(dá)到70億元，但對(duì)醫(yī)療器械的監(jiān)管人員編制僅有6個(gè)，實(shí)際只有5個(gè)專職監(jiān)管人員。 為了解決監(jiān)管難題，天津市食品藥品監(jiān)督管理局把天津所轄的16個(gè)區(qū)縣分成6塊，也就是兩三個(gè)區(qū)縣的食品藥品監(jiān)督管理局實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，來提高監(jiān)管效力。除了每個(gè)月都要聯(lián)動(dòng)開展一次風(fēng)險(xiǎn)排查外，該局還設(shè)想通過在一些醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)上安裝黑匣子，來突破監(jiān)管力量不足的難題。 而在2008年的機(jī)構(gòu)改革之后，原本的垂直管理體系被打破，一些地方，甚至沒有了專職的監(jiān)管隊(duì)伍。 “這些年，監(jiān)管隊(duì)伍總是改來改去，基層工作人員都有些泄氣，不知道該怎么工作?！蹦戏侥呈∫晃皇乘幈O(jiān)工作人員這樣向記者表達(dá)對(duì)改革的困惑。在他看來，這種體系的改革不能太頻繁，否則反倒影響監(jiān)管效果。 監(jiān)管體系改革是否太頻繁 在胡穎廉看來，天津的改革步子邁得大，把三支隊(duì)伍整合到一起，但物理反應(yīng)能否產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，恐怕暫時(shí)還要打個(gè)問號(hào)。這三個(gè)局原來的職責(zé)范圍是不一樣的，整合起來并沒有想象中那么容易。 “還有一點(diǎn)，執(zhí)法隊(duì)伍的法律適用怎么整合？”胡穎廉說，改革后的執(zhí)法隊(duì)伍成員來自不同的部門，可能在一些執(zhí)法人員看來合規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，在另一些執(zhí)法人員看來就是不合規(guī)的，如果不能把法律適用問題整合好，對(duì)行政相對(duì)人來說恐怕將是額外的負(fù)擔(dān)。 而對(duì)16年來我國(guó)食品藥品監(jiān)管體系的數(shù)次調(diào)整，監(jiān)管隊(duì)伍一度有著困惑和不解：頻繁的改動(dòng)對(duì)監(jiān)管是好還是壞？ “這16年間的改革應(yīng)該說是針對(duì)我國(guó)在不同階段所面臨的矛盾?！焙f廉說，1998年成立國(guó)家藥監(jiān)監(jiān)督管理局，是為了解決藥品監(jiān)管多頭管理的矛盾。2003年給國(guó)家藥監(jiān)局增加食品監(jiān)管職能則是由于食品監(jiān)管九龍治水，需要一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2008年的改革取消垂直管理，是為了調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)食品藥品監(jiān)管的積極性，強(qiáng)調(diào)地方政府負(fù)總責(zé)。2013年的改革則是要解決食品藥品監(jiān)管多頭管理的難題，但并沒有大家想象的那么徹底，留下了兩個(gè)口子。 也許正是由于不同階段的不同矛盾，在食品藥品監(jiān)管體系上的改革嘗試，一直沒有停止過。 胡穎廉也認(rèn)可，在多次的調(diào)整改革中，盡管目標(biāo)都是為了監(jiān)管效率的提高，但由于各種銜接、整合的問題，也曾出現(xiàn)矛盾。2008年的改革后，原衛(wèi)生部對(duì)餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能移交到原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，但既有的衛(wèi)生監(jiān)管隊(duì)伍不愿意轉(zhuǎn)到原國(guó)家食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍中去，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局不得不用藥監(jiān)的隊(duì)伍來實(shí)現(xiàn)對(duì)餐飲的監(jiān)管，“結(jié)果造成厚此薄彼的情況出現(xiàn)，監(jiān)管隊(duì)伍，尤其是基層監(jiān)管隊(duì)伍的工作受到了影響?！?br/> 但在胡穎廉看來，改革還是要堅(jiān)持，畢竟國(guó)家還是在嘗試找到最適合國(guó)情的監(jiān)管體系。 從世界范圍來看，對(duì)食品藥品的監(jiān)管有分段管理，也有統(tǒng)一管理，各種模式之間并沒有優(yōu)劣之分。強(qiáng)調(diào)監(jiān)管力量的下沉、社會(huì)共治和最嚴(yán)厲的法律，是目前改革推進(jìn)的重點(diǎn)。 本報(bào)北京4月15日電 |
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