鄭功成

自上世紀80年代以來的社保制度變革，在總體上幾乎重塑了整個社會保障制度體系，然而，我國社會保障改革歷程并非只有成功與成就，它還同時存在著一些不足與失誤

近30年來社保制度變革的成就

我國的社會保障制度始建于20世紀50年代初期，迄今可以劃分為兩個發(fā)展階段。改革開放前的社會保障制度與計劃經濟體制相適應，是國家主導下的單位保障制，制度安排具有典型的國家負責、單位（集體）包辦、板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。改革開放后，我國社會保障的改革與發(fā)展則是針對這種傳統(tǒng)社會保障制度而進行的制度變革與創(chuàng)新，即在利益日益多元化的條件下，雖然由政府主導著社會保障制度的建構，但企業(yè)、社團與個人等必須共同分擔責任，同時通過社會化方式來加以實施，社會保障成為一個獨立于企事業(yè)單位之外的社會系統(tǒng)。因此，我國社會保障制度變遷的路徑，即是由國家─單位保障制向國家─社會保障制發(fā)展。

回顧自上世紀80年代以來的社保制度變革歷程，可以發(fā)現(xiàn)，迄今為止，除公職人員退休制度仍基本保留著原有制度的框架外，其他各項社會保障制度都處于改革與發(fā)展過程中。從社會保障觀念更新到制度結構、責任承擔方式、財務模式的調整，在總體上幾乎重塑了整個社會保障制度體系。我國社會保障改革的成就，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

實現(xiàn)了社會保障觀念革新。改革開放以來，一方面是因為整個經濟社會轉型中選擇了效率優(yōu)先的發(fā)展取向，另一方面也是由于認識到了國家或單位單方承擔全部社會保障責任的做法不可持續(xù)，因此，在社會保障制度變革中，強調了個人責任回歸，促使人們從傳統(tǒng)體制下對國家與單位的過度依賴轉向認可自身應當承擔的責任，從而事實上為重塑社會保障體系奠定了相應的思想基礎，同時也掃除了制度變革最重要的觀念障礙。

構建了責任分擔的機制。在新型社會保障體系建設中，建立多方共擔責任的機制是核心目標之一，實踐中已經體現(xiàn)出了政府、企業(yè)、社會、個人等主體各方共同分擔社會保障責任。例如，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險建立在用人單位與參保人繳費的基礎之上，再加上政府補貼，實質上是三方分擔責任；在強調政府承擔社會救助責任的同時，民間的慈善公益事業(yè)也在不斷發(fā)展；在各項社會福利事業(yè)的發(fā)展中，福利彩票公益金成為重要資金來源，社會資源與市場資源在一定程度上得到了調動，個人亦須支付一定的成本，等等。這種責任共擔機制的構建，不僅使社會保障制度的互助共濟功能得到了鞏固，也為這一制度實現(xiàn)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

社會化取向替代了單位或集體保障制。社會化是我國社會保障改革的又一核心目標，它是對傳統(tǒng)社會保障制度的板塊結構與封閉運行的否定。例如，社會保險已經由單位包辦、彼此分割的勞動保險變成了開放型的社會化保險機制，社會救助從只針對傳統(tǒng)的鰥寡孤獨救濟對象轉化成面向所有低于一定收入標準或生活水平的社會成員，老年福利事業(yè)擺脫了官辦福利院的局限而步入社會化發(fā)展階段，等等。社會保障制度的社會化，徹底矯正了政府主導的社會保障事務與單位負責的職業(yè)福利嚴重錯位的現(xiàn)象，既為這一制度走向公平創(chuàng)造了必要條件，也為全體人民特別是勞動者的自由流動提供了相應的制度保障。

法制化建設取得了重要進展。一方面，從習慣于按照“紅頭文件”辦事，到制定相應的法律、法規(guī)。如制定《社會保險法》、《軍人保險法》及《工傷保險條例》、《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《農村五保供養(yǎng)工作條例》等，還有與社會保障直接相關的《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》等，使國民的社會保障權益更加明確。另一方面，社會保障行政管理與經辦機制改革取得了重要進展。從改革開放初期恢復民政部，到1998年國務院組建勞動和社會保障部統(tǒng)一管理企業(yè)與鄉(xiāng)村社會保險事務，再到2008年將勞動保障部與人事部合并組建新的人力資源和社會保障部，使全國的社會保險事務進一步集中監(jiān)管；同時，將經辦社會保險等事務的機構從政府序列中獨立出來變成事業(yè)單位，成立非政府機構性質的全國社會保障基金理事會，利用郵局、銀行等提供發(fā)放養(yǎng)老金等社會保障服務，這些重要變革都標志著社會保障行政管理體制與經辦機制正在走向成熟。

實踐效果非常明顯。一方面，新舊制度已經整體轉型，并部分地實現(xiàn)了制度創(chuàng)新。一個政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的新型社會保障體系，已經替代了原有的國家負責、單位（集體）包辦、板塊分割、全面保障、封閉運行的國家—單位保障制度，在養(yǎng)老保險等方面還部分地實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，即構建了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新模式。另一方面，越來越多的城鄉(xiāng)居民受惠于新型社會保障體系。全民醫(yī)療保險與基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋基本實現(xiàn)，社會救助直接惠及1億以上的低收入人口及天災人禍中的不幸者，保障性住房供應規(guī)模持續(xù)擴大，各項社會福利事業(yè)亦獲得了較大發(fā)展。正因為此，我國市場經濟改革中的巨大社會風險才得以基本化解，國民經濟持續(xù)高速增長才具有了穩(wěn)定的社會環(huán)境，并明顯地推動了社會的發(fā)展進步，增強了人們適應時代劇變的承受能力。

社會保障制度轉型仍未最終全面完成，還存在著一些不足與失誤

然而，從社會保障制度轉型仍未最終全面完成、新制度的建設依然滯后于經濟社會發(fā)展的需要來看，我國社會保障改革歷程并非只有成功與成就，它還同時存在著一些不足與失誤。

第一，城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性及特定功能的全面發(fā)揮。例如，在養(yǎng)老保險中，職工基本養(yǎng)老保險處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，農民工很難完全融入這一制度，城鎮(zhèn)居民與農村居民養(yǎng)老保險分別由不同政策規(guī)范；在醫(yī)療保險中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農村合作醫(yī)療三軌并存；在社會救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大；即使是針對無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農村則通過是五保戶制度來規(guī)范；等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進方式，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會保障社會化發(fā)展的正向效應打了折扣。

第二，社會保障主體各方責任劃分的模糊化，直接影響著這一制度的健康發(fā)展。例如，傳統(tǒng)制度下的歷史責任與新制度下的現(xiàn)實責任一直處于模糊狀態(tài)，它必然影響到化解歷史負擔的責任在相關主體之間的合理分擔，并對新制度及其運行效果造成嚴重影響。目前難以推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、各地社會保險費率高低不一等問題，其實都和歷史責任與現(xiàn)實責任劃分不清密切相關。再如在新制度的實踐中，政府責任與企業(yè)、社會、個人的責任邊界也是模糊不清的，即主體各方所負責任的大小并不明確，甚至具有一定的隨意性。即使是政府責任，在中央政府與地方政府之間亦是責任模糊，雖然中央財政自1998年以來對社會保障的投入在大幅度增長，但并非法定的固定機制，地方財政的責任更缺乏規(guī)范。社會保障責任劃分的模糊化，直接損害了新型社會保障制度的有計劃性和可預見性，同時也給經濟發(fā)展和市場競爭中的主體各方帶來權利和義務的不確定性，并增加了勞動者代際負擔的不確定性和每屆政府應負責任的不確定性，進而損害市場經濟的正常秩序，弱化國家參與國際競爭的能力。因此，用明確的責任劃分來替代現(xiàn)實中的責任模糊，用分級負責的固定撥款機制來促使各級財政到位，客觀上已經成為新型社會保障制度建設所面臨的緊迫任務。

第三，改革不同步與“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則未能很好貫徹，滋生了新的社會矛盾。在養(yǎng)老保險制度改革中，企業(yè)職工早已建立了統(tǒng)賬結合的社會養(yǎng)老保險制度，而機關事業(yè)單位工作人員還停留在原有的退休制度中，這種不同步導致了兩大群體在養(yǎng)老金權益上的差距持續(xù)擴大。同時，無論是企業(yè)職工還是機關事業(yè)單位工作人員，因為未真正貫徹“老人老辦法、新人新辦法”改革原則，造成企業(yè)退休人員普遍覺得權益受損，而機關事業(yè)單位工作人員卻明顯獲得較企業(yè)員工更為優(yōu)厚的養(yǎng)老金待遇，結果滋生了企業(yè)與機關事業(yè)單位退休人員的尖銳矛盾，同時也直接影響到年輕人到機關事業(yè)單位就業(yè)的擇業(yè)偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群體的福利權益差距，而不分新人、老人的做法，既是對同一代人追求公平權益的損害，亦使深化改革難度顯著增大。

第四，現(xiàn)行制度安排的設計均不同程度地存在著缺陷，致使優(yōu)化制度安排的任務異常繁重。例如，職工基本養(yǎng)老保險還停留在地區(qū)分割狀態(tài)，制度結構亦存在著不合理現(xiàn)象；醫(yī)療保險依然是城鄉(xiāng)分割，責任負擔失衡；失業(yè)保險與工傷保險制度均缺乏預防風險的功能；最低生活保障制度同樣存在著只考慮收入狀況而不考慮資產狀況以及非專業(yè)化實施的缺陷；老年人福利事業(yè)、殘疾人福利事業(yè)城鄉(xiāng)分割，有的甚至是將救助、福利與保險相混淆；災害救助只體現(xiàn)出政府責任，而且主要集中在中央政府；住房福利將住房救助與公共房屋供應混在一體；整個制度體系表現(xiàn)出經濟保障項目與服務保障項目失衡，管理體制中多龍治水的格局仍然存在，等等。如果不能盡快全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，隨著投入規(guī)模的持續(xù)擴張與路徑依賴的慣性強化，整個社會保障體系將陷入極為不良的狀態(tài)。

此外，社會保障立法依然滯后，急切需要制定《社會救助法》等基本社會保障法律；相關配套改革必須同步推進，如醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、公共財政改革、戶籍制度改革等，都是社會保障改革與制度建設不可缺少的配套，只有同步協(xié)調推進，才能取得相得益彰的效果。

上述不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于“摸著石頭過河”、漸進改革中經驗不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設計不夠周密的決策失誤造成的，這都是值得吸取的深刻教訓。

城鄉(xiāng)分割的社會保障體系

前已述及，新型社會保障體系建設中還存在著諸多缺陷，而最核心的問題則是城鄉(xiāng)分割的制度安排及與之相關的管理體制、資源配置等直接影響了社會保障體系的統(tǒng)一性及其整體功能的全面、正常發(fā)揮。

社會保障制度安排的城鄉(xiāng)分割。例如，在養(yǎng)老保險中，職工基本養(yǎng)老保險制度面向城鎮(zhèn)職工，農民工參?？陀^上還面臨著一些障礙；國家對城鎮(zhèn)無業(yè)居民與農村居民養(yǎng)老保險采取同樣的財務模式，而政策依據卻是分割規(guī)范；失地農民迄今缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，處于非城非鄉(xiāng)狀態(tài)。在醫(yī)療保險中，城鎮(zhèn)居民與農村居民采取的同樣是政府補貼加個人繳費的籌資機制，但前者稱城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度，后者稱新型農村合作醫(yī)療。在社會救助中，最重要的項目是最低生活保障制度，面向城鎮(zhèn)居民的依據是國務院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，面向農村的依據則是國務院發(fā)布的政策性文件。因此，新型社會保障制度安排的現(xiàn)實，明顯地表現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征。

社會保障管理體制與運行機制的城鄉(xiāng)分割。與城鄉(xiāng)分割的制度安排緊密聯(lián)系的是社會保障管理體制與運行機制。一方面，盡管通過多次機構改革在一定程度上消除了一些管理體制中的城鄉(xiāng)分割痕跡，但迄今仍未真正得到徹底根治，傳統(tǒng)體制的慣性依然強大。例如，同樣屬于醫(yī)療保險事務，城鎮(zhèn)人口由人力資源和社會保障部門主管，農村人口由衛(wèi)生部門（現(xiàn)在的衛(wèi)生和計劃生育委員會）主管；即使同一種社會保障業(yè)務由一個部門統(tǒng)一管理，也會設置城鄉(xiāng)有別的內設機構，如人力資源和社會保障部的養(yǎng)老保險司專司城鎮(zhèn)人口養(yǎng)老保險管理之職責，農村社會保險司專司農村居民養(yǎng)老保險管理之職責；民政部門統(tǒng)一管理全國無依無靠的孤寡老幼救助，在許多地方也是由兩個不同的內設機構來分別管理。另一方面，社會保障制度運行中的城鄉(xiāng)分割經辦也是普遍現(xiàn)象。例如，醫(yī)療保險由于是不同部門分割管理，在絕大多數(shù)地區(qū)也處于城鄉(xiāng)分割經辦狀態(tài)，即同一地區(qū)往往并存著城鎮(zhèn)居民與職工醫(yī)療保險經辦機構和新型農村合作醫(yī)療經辦機構，并運用著相互分割的兩套信息系統(tǒng)；最低生活保障制度在城鎮(zhèn)基層由居民委員會代為實施，在農村由鄉(xiāng)村組織代為實施，并無統(tǒng)一的專業(yè)經辦機構。社會保障管理體制與運行機構的城鄉(xiāng)分割，既是社會保障制度安排城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實反映，又進一步強化了社會保障制度的城鄉(xiāng)分割，并必然帶來社會保障資源配置的城鄉(xiāng)分割。

綜上可見， 城鄉(xiāng)分割構成了我國現(xiàn)階段社會保障體系的一個重要特征，它實質上是計劃經濟時代城鄉(xiāng)社會二元結構的延伸，是社會保障改革不徹底、不成熟的具體表現(xiàn)。

社會保障體系城鄉(xiāng)分割的原因

我國改革開放已歷30余年，國家已步入工業(yè)化時代，而社會保障體系在經歷全面而深刻的制度變革后，依然未能超越城鄉(xiāng)分割的歷史局限，隱藏在背后的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)的觀念與路徑依賴，亦有重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的發(fā)展取向和城鄉(xiāng)利益沖突的影響。

第一，傳統(tǒng)戶籍制度的藩籬不易突破。我國現(xiàn)行的戶籍制度是嚴格區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份的標識，而社會保障權益又長期以來都與戶籍緊緊地捆綁在一起。戶籍制度決定著城鄉(xiāng)居民不同的社會保障權益，背后隱藏的是城鄉(xiāng)利益分歧與沖突，而現(xiàn)行社會保障體系建設的城鄉(xiāng)分割又進一步固化了戶籍制度的城鄉(xiāng)分割。因此，傳統(tǒng)戶籍制度實質上是城鄉(xiāng)二元分割的總根源所在。

第二，傳統(tǒng)觀念障礙依然深厚。在一些人（包括一些決策機構、政策制定者、立法者）的意識里，城鄉(xiāng)二元分割不是可以逐漸改變的現(xiàn)象，而是一種已經固化的歷史。在考慮政策措施、進行制度設計甚至立法過程中，他們總是自覺不自覺地將農村居民與農民工視為另類，一些貌似公正的觀點與主張透出來的依然是城鄉(xiāng)二元分割分治的舊思維與價值取向。包括主張為農民工維權單獨立法，提出建立農民工養(yǎng)老保險制度與失地農民社會保障制度，等等，就是不考慮如何與現(xiàn)行基本社會保障制度接軌。傳統(tǒng)觀念的障礙，直接影響到新型社會保障體系的理念與目標設定。因此，如果不能從根本上改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割分治的觀念、意識與思維定勢，社會保障體系建設仍將很難超出城鄉(xiāng)分割的困局。

第三，體制性障礙影響巨大。在這方面，主要表現(xiàn)有二：一是職能部門的相互分割，直接導致了社會保障制度安排與相關政策的不協(xié)調，即使同一項制度亦存在著被多個部門分割的體制缺陷；二是職能部門職責紊亂、責任不清的局面并未得到扭轉，還在直接影響著社會保障制度的健康發(fā)展。例如，上世紀80年代中期國家對社會保險制度的管理職能進行不當分割，讓勞動部門管理國有企業(yè)職工、中國人民保險公司管理集體企業(yè)職工、人事部門管理機關事業(yè)單位職工、民政部門管理農民，所造成的不良后遺癥迄今還在影響著養(yǎng)老保險改革的深化；醫(yī)療保險制度更是由兩個部門分割管理，直接演變成了一種部門利益之爭。而城鄉(xiāng)孤寡老幼之所以在民政部門統(tǒng)一管理下也在實踐中分割實施，主要原因是財政資源配置一直延用著原有的撥款方式，用于城鎮(zhèn)孤寡老幼的財政資金與用于農村五保戶的財政資金不能混用，是財政撥款體制的城鄉(xiāng)分割導致了這一制度在具體實踐中的城鄉(xiāng)分割格局難以改變。因此，體制性障礙使一些看起來容易改變的現(xiàn)象變得很難改變。

第四，新型社會保障體系建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計。由于我國的社會保障制度改革采取的是局部地區(qū)、局部領域、個別項目試點先行的漸進方式，從一開始就缺乏對整個社會保障體系的目標設定與發(fā)展戰(zhàn)略思路，更缺乏應有的整體設計與統(tǒng)籌安排。在這樣的情形下，單個職能部門不可能超越本部門職權去統(tǒng)籌考慮非自己主管的社會保障事務，從而使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在社會保障體系建設中大多只能停留在紙面上。即使一些地方在社會保障體系建設中體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的取向，也只是依靠地方領導的自覺，而這種自覺還往往要受到上級職能部門的干預。因此，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，城鄉(xiāng)社會保障體系建設便只能沿著歷史路徑前行。

第五，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的不成熟也是重要原因。我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化在近30年間進展迅速，但產業(yè)結構的工業(yè)化、就業(yè)結構的工業(yè)化并未真正帶來人口的工業(yè)化，經濟的城鎮(zhèn)化、物質的城鎮(zhèn)化并未同步帶來常住人口的城鎮(zhèn)化，如億萬農民工長期在城鎮(zhèn)工作、生活，卻無法真正融入城鎮(zhèn)化進程。雖然有關部門公布我國人口的城鎮(zhèn)化率超過了50%，但真正擁有城鎮(zhèn)戶籍身份的人口還不到總人口的35%。這表明我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化并不成熟，這種不成熟的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化勢必影響到城鄉(xiāng)社會保障體系建設的一體化。

社會保障體系建設的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關系、激化社會矛盾的潛在因素，其負面影響已開始向社會、經濟乃至政治領域延伸

新時期社會保障體系建設的核心任務應該是從追求“普惠”轉向“公平普惠”，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會保障體系城鄉(xiāng)一體化上

城鄉(xiāng)分割構成了我國現(xiàn)階段社會保障體系的一個重要特征，它與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的國家取向是相悖的，其帶來的不良效應也是十分明顯的，確實值得引起決策層與主管部門的高度重視。

社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應

總體而言，社會保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

造成了社會保障制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足?，F(xiàn)代社會保障的一個重要功能是增進全體國民對國家的認同和促進整個社會的公平、正義與共享，但這二點均以維護這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關的，沒有社會保障制度安排的統(tǒng)一性，不可能實現(xiàn)這一制度的公平性。因為多元化的制度安排實質上是參與者權益的不平等，就像有人好心地主張為農民工建立專門的養(yǎng)老保險制度一樣，其結果只能是將農民工不能平等地享有與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險權益通過相關法規(guī)制度化。從養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，結果都是農村居民低于城鎮(zhèn)居民。因此，任何城鄉(xiāng)分割的社會保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結構現(xiàn)實而作出的不利于農村居民的選擇。

導致了效率低下與資源浪費，也無法實現(xiàn)精細管理。城鄉(xiāng)社會保障制度分割與管理、經辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰(zhàn)。例如，在醫(yī)療保險中，城鄉(xiāng)分割的制度安排就根本不能適應工業(yè)化與城市化進程，導致了普遍存在的城鄉(xiāng)居民重復參保、政府重復補貼與公共資源浪費的現(xiàn)象。不僅如此，主管部門分割帶來的經辦機制分割，必然要滋生成倍的運行成本，亦無法實現(xiàn)精細化管理。如許多地區(qū)就存在著兩套醫(yī)療保險經辦機構、兩套醫(yī)療保險信息系統(tǒng)，其管理與運行費用幾乎是雙倍投入，結果不僅行政效率低下，還出現(xiàn)了混雜參保、信息失真等問題。

阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也延緩了城市化進程。社會保障制度的城鄉(xiāng)分割與嚴重失衡，必然限制和阻礙勞動力要素的自由流動和不斷優(yōu)化，明顯不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成。不僅如此，社會保障體系的城鄉(xiāng)分割，還使處于非農化過程中的農民被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，被置于“邊緣人”地位，結果造成農村人口的非農化與農村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個分裂的過程。這一現(xiàn)實背景意味著農村人口在城市化過程中的預期成本將大大增加，農村人口的城市化動機也因此而大大降低，從而延緩了城市化進程。

城鄉(xiāng)分割的社會保障體系還衍生出新的社會問題或矛盾。本來，社會保障制度與生俱來的使命應當是縮小不同群體收入差距的，城鄉(xiāng)有別的制度安排卻不利于縮小城鄉(xiāng)差距，個別項目甚至出現(xiàn)了逆向調節(jié)。社會保障制度應當為全體人民提供穩(wěn)定的安全預期，但這一制度的城鄉(xiāng)有別卻導致了認同感的缺乏，不公平感明顯上升，對社會保障制度的不信任程度亦有上升趨勢，而要重建對這一制度的信任還需要付出更多的成本。由于城鄉(xiāng)分割實施社會保障制度，致使規(guī)模龐大的農民工迄今仍然處于無所適從狀態(tài)，如參加農村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農村養(yǎng)老保險，又須按照《勞動合同法》、《社會保險法》參與職工基本養(yǎng)老保險，在務工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農村戶籍身份而不能在當?shù)孬@得社會救助，等等，這一群體的社會保障權益事實上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。因此，社會保障體系建設的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關系、激化社會矛盾的潛在因素。

加快推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的總體思路

社會保障體系建設的城鄉(xiāng)分割格局，客觀上已經成為困擾這一制度健康發(fā)展的桎梏，其負面影響已開始向社會、經濟乃至政治領域延伸。因此，國家有必要將城鄉(xiāng)社會保障體系一體化作為城鄉(xiāng)一體化進程中的重點，同時將其擺到全面優(yōu)化社會保障制度的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進，以切實促進城鄉(xiāng)之間良性互動，早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而在新時期推進社會保障體系建設城鄉(xiāng)一體化的進程中，特別需要有科學的總體思路。

必須牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，并付諸社會保障制度安排的具體實踐。理念是行動的先導，如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，包括社會保障制度在內的任何制度安排都不可能自動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。世界上有按照職業(yè)人群來設定相關制度安排的國家，但沒有哪個國家根據城鄉(xiāng)地域來劃分社會保障制度安排。因此，在我國社會保障體系建設中，必須摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會保障一體化的新理念。

理念先行首先是各級領導的理念要先行，要讓領導的理念先行，又必須要有相應的考核指標作為評估標尺。這就要求任何一項新的社會保障制度建立均須同時考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會保障項目應當有計劃、有步驟地向農村居民延伸，已經建立的面向農村居民的社會保障項目應當盡快啟動與城鎮(zhèn)相關社會保障項目的對接程序。如果能夠在短期內矯正城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念，認真清理現(xiàn)行社會保障制度安排的城鄉(xiāng)分割缺陷，便會為推進城鄉(xiāng)社會保障一體化奠定堅實基礎。在這方面，成都等一些地區(qū)已經做了很好的探索，特別值得總結與推廣。

做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，自上而下地推進城鄉(xiāng)一體化?，F(xiàn)階段社會保障實踐中的城鄉(xiāng)分割，實質上一直是傳統(tǒng)體制自上而下在起作用。盡管以往采取的試點先行改革策略確實避免了大范圍失誤的風險，但要推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，絕非地方政府可以單獨完成的任務。近幾年來一些地方主動推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化遭到上級相關職能部門的強力牽制，就表明了只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計才能實現(xiàn)對各項社會保障制度的合理定位并覆蓋城鄉(xiāng)，只有通過頂層發(fā)力、自上而下地推進才能取得實質進展。因此，應當在中央政府主導下，盡快啟動針對現(xiàn)行社會保障制度的全面評估（從主管部門、相關部門、研究機構等不同視角），在摸清城鄉(xiāng)分割狀況及其帶來的不良效應的基礎上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的總原則，做好整個社會保障體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃，對各個項目特別是基本保障制度制定出具有操作性的頂層方案，再自上而下地推進。當然，這種頂層設計可以且應當借鑒一些先行先試的地方的經驗，但又須超越局部地區(qū)的局限性。它可以實行主管部門與研究機構等分別規(guī)劃與并行設計的思路，在比較與綜合提煉中獲得最優(yōu)方案，并用以指導全國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的實踐。

理順行政管理體制，整合服務實施機制。鑒于社會保障體系城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實在很大程度上是由管理體制分割分治傳統(tǒng)造成的，理順行政管理體制便構成了推進城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的先決條件。在這方面，應當確立集中管理與行政問責相結合的原則，即盡快消除同一保障制度由不同部門分別管理或交叉管理的現(xiàn)象，實現(xiàn)同一類別社會保障項目或同一種制度安排由一個部門集中管理并實行問責制，以便為推進社會保障體系城鄉(xiāng)一體化提供有力的組織保證。同時，還必須注意到實施機制的分割也會扭曲制度運行的現(xiàn)象，通過整合服務實施機制來助推社會保障體系的城鄉(xiāng)一體化。如取消按照城鄉(xiāng)分立的社會保險經辦機構，將同一類別或同一種社會保險制度交由一個機構統(tǒng)一經辦并直接面向所在地區(qū)的城鄉(xiāng)居民；對社會救助事業(yè)則建立專業(yè)化的實施機制，替代非專業(yè)化的城鎮(zhèn)居民委員會與農村鄉(xiāng)村組織代辦機制，同樣會有利于這一制度的城鄉(xiāng)一體化。特別是在基層，社會保障服務更應當盡可能地綜合起來。

優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化。我國社會保障制度是一個由多個項目組成的龐大體系，要全面實現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應當優(yōu)先推進基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會救助、醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險與老年服務等。其中，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構成了城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系的核心與基礎；而從城鄉(xiāng)分設的醫(yī)療保險制度向城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保險制度邁進，顯然是符合這一制度內在規(guī)律的合理選擇；城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險同樣需要有整合的計劃，以便為建立全民共享的公平養(yǎng)老金奠定基礎；同樣值得重視的還有面向老年人的社會服務，因為農村人口老齡化程度正在趕超城市，留給我們解決老年人服務需求問題的時間并不寬裕，必須改變只考慮城市而忽略農村的現(xiàn)實局面。在優(yōu)先推進上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎上，再循序漸進地完善其他社會保障制度安排，適時促進各項補充保障機制的建設與發(fā)展，則我國社會保障體系城鄉(xiāng)一體化目標便會實現(xiàn)，這也意味著這一制度在真正走向成熟。

實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化的關鍵性措施

要真正完成社會保障體系城鄉(xiāng)一體化的建設任務，特別需要采取如下關鍵性措施：

第一，通過制度整合，實現(xiàn)社會保障體系城鄉(xiāng)一體化。要實現(xiàn)社會保障體系城鄉(xiāng)一體化，必須確立各項制度整合與優(yōu)化的合理路徑。其一，在社會救助制度方面，應當盡快制定《社會救助法》，對城鄉(xiāng)居民申請救助給予平等賦權，徹底清除現(xiàn)行政策中城鄉(xiāng)分割的痕跡；同時，在現(xiàn)行《城市居民最低生活保障條例》的基礎上，盡快制定新的《最低生活保障條例》，它不僅應當同時適用于城鄉(xiāng)居民，而且還需要重新設定收入與財產標準，矯正這一制度現(xiàn)實中的巨大缺陷。再擇時制定有關醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等法規(guī)，同時適用于城鄉(xiāng)居民。有了統(tǒng)一的法制規(guī)范，社會救助制度便實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，它雖然不可避免地會因地區(qū)發(fā)展失衡與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡而存在著一定的差距，但制度的一體化必然直接有效地促進權益的平等化。

其二，在醫(yī)療保險方面，需要盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農村合作醫(yī)療，即以統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險替代分設的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，再在此基礎上，實現(xiàn)與職工基本醫(yī)療保險制度的整合，最終建立起覆蓋全民的統(tǒng)一醫(yī)療保險制度。由于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農村合作醫(yī)療均采取政府補貼與參保人個人繳費的籌資機制，并必定要享受同等的醫(yī)療保障待遇，它們的整合并無制度之間的內在沖突，主要的阻礙因素仍然是管理體制的部門分割，因此，整合這一制度的關鍵在于調整部門職能并實現(xiàn)集中管理。杭州、成都、東莞等許多地區(qū)已經實行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險一體化的事實及其取得的良好效果，表明實現(xiàn)醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)一體化應當是水到渠成的事情。

其三，在養(yǎng)老保險方面，需要分類分層推進。目前的城鎮(zhèn)（無業(yè)）居民養(yǎng)老保險與新型農村養(yǎng)老保險可以通過制度整合走向一體化，它們的有利因素在于籌資機制與基礎養(yǎng)老金待遇的一致性，不利因素則是真正意義上的市民與農民確實存在著職業(yè)差異與生活風險差異，農民因擁有土地更多了一層保障，城鄉(xiāng)之間的生活成本也往往差距甚大，這些都是必須要充分考慮的因素。而值得高度關注的其實是農民工與失地農民，不宜為其單獨建立一種制度，但必須打通讓他們融入現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的路徑。

其四，在社會福利方面，要盡快打破老年福利事業(yè)的城鄉(xiāng)分割格局，最急切的是要打破城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老福利院與農村敬老院因城鄉(xiāng)戶籍制度而分割的現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的老年福利事業(yè)法規(guī)，統(tǒng)籌老年福利事業(yè)的公共資源與服務設施，真正實現(xiàn)社會化發(fā)展。在殘疾人福利、兒童福利及婦女福利事業(yè)發(fā)展中，同樣需要徹底打破城鄉(xiāng)戶籍政策的藩籬，根據地區(qū)需要統(tǒng)籌規(guī)劃布局，以滿足當?shù)爻青l(xiāng)居民的需要為發(fā)展目標。

其五，在其他社會保障方面，同樣需要進行制度整合與調整。例如，住房保障作為我國社會保障體系中的重要項目之一，雖然客觀上要以城鎮(zhèn)為重點，卻不應當成為城鎮(zhèn)低收入家庭的專利，必須同時惠及農村困難居民，應當制定《住房保障法》，確立城鄉(xiāng)居民平等的起碼居住權，并通過統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民中的低收入群體需求、土地資源的合理配置與保障性住房建設的合理布局，使之成為城鄉(xiāng)一體化的制度安排。

第二，深化政府機構改革，實現(xiàn)社會保障集中管理并切實推行問責制。在社會保障體系建設城鄉(xiāng)一體化目標與方向明確之后，社會保障管理體制合理與否便成了決定性因素。符合制度規(guī)律的管理體制應當是盡可能地將所有社會保障事務集中到一個政府部門統(tǒng)一管理，即使做不到高度統(tǒng)一，也要將同一類別社會保障項目由一個部門統(tǒng)一管理，這樣才能在權責集中的條件下做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設計，并可以推行問責制。針對我國目前管理體制尚未理順的現(xiàn)狀，在建立大社會保障部暫時不具備條件的情形下，應當將社會保險事務交由人力資源和社會保障部統(tǒng)一管理，將社會救助事務與社會福利事務由民政部統(tǒng)一管理。為此，需要調整相關部門的職能，同時充實上述兩個主管部門的機構，讓其切實承擔起分工管理全國社會保障事務的職責。一方面，應當將衛(wèi)生部門管理農村合作醫(yī)療的職能劃歸人力資源社會保障部門，以確保該部門統(tǒng)籌規(guī)劃并切實推進醫(yī)療保險制度的城鄉(xiāng)一體化；將衛(wèi)生、人力資源和社會保障、住房與城鄉(xiāng)建設等部門的相關救助職能劃歸民政部，讓民政部切實承擔起推進社會救助城鄉(xiāng)一體化的職責；同時，讓工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織回歸人民團體或社會組織，將其分割的有關福利事業(yè)管理職能劃歸民政部門統(tǒng)一管理，同時取消包括國務院老齡工作委員會、殘疾人工作委員會、婦女兒童工作委員會等部際協(xié)調機制中的福利管理職能，讓民政部門切實承擔起管理全國社會福利事務并推進城鄉(xiāng)一體化的職責。之所以需要進行以上機構職能調整，是因為多龍治水的格局導致了城鄉(xiāng)分割與政出多門，也導致了公共資源的分散使用，因為這些機構運用的都是財政資源。如果進行了這樣的機構改革與職能調整，則社會保障體系城鄉(xiāng)一體化必定能夠順利推進。

第三，調整財政資源配置方式，推進社會保障體系建設城鄉(xiāng)一體化。一是在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會保障財政資源，確保農村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補貼等。二是同一保障項目的財政資金只由一部門負責分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復支付或者遺漏支付現(xiàn)象。如政府對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險補貼，就不能分別由人力資源和社會保障部門與衛(wèi)生部門分配，它帶來的只能是重復參保、重復補貼，如果一個部門負責使用，則很容易杜絕上述現(xiàn)象。三是同一保障項目的財政資金只采用同一預算科目，取消按照城鄉(xiāng)分割設置預算科目的慣例，以確保主管部門能夠在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用財政資源。如現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別的孤寡老人福利，如果財政資金不再按照城鄉(xiāng)需要分割，則城鎮(zhèn)福利院與農村敬老院建設便可以統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一配置資源，這不僅可以提高資源利用效率，亦會促使老年人福利事業(yè)走向公平。四是改變財政資金只隨機構撥款的做法，推行“費隨事轉、費隨人走”，如老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等撥款，不能只撥給公辦福利機構，而是隨老年人、殘疾人、兒童所享受的相關服務與福利，分配給所有提供服務的機構，這樣不僅可以打破城鄉(xiāng)界限，更可以調動社會資源與市場資源共同提供社會福利服務。

第四，同步推進相關配套改革。例如，我國的養(yǎng)老保險制度實行基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金組合，基礎養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個人賬戶基金是完全積累，它不僅需要專業(yè)的基金管理機制，更需要通過資本市場開展有償運營來實現(xiàn)保值增值。醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)一體化不僅需要公共衛(wèi)生事業(yè)城鄉(xiāng)一體化為基礎，而且需要公立醫(yī)院改革與醫(yī)療服務機制創(chuàng)新同步推進；城鄉(xiāng)老年服務設施（養(yǎng)老機構）建設的一體化，需要有與之配套的可以有機整合城鎮(zhèn)國有土地與農村集體土地資源的新政策；社會保障體系城鄉(xiāng)一體化還需要與戶籍制度改革、農村土地制度改革、公共財政體制改革、新型城鎮(zhèn)化與新農村建設協(xié)同推進，等等。

總之，城鄉(xiāng)一體化是我國社會保障體系建設的必由之路，也是評估這一制度公平程度的核心指標。迄今為止，我國社會保障體系建設已經實現(xiàn)了從選擇型制度安排走向普惠型制度安排的重大轉變，城鄉(xiāng)居民都能夠不同程度地享有社會保障。但是，這一制度卻因城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實而缺乏應有的公平性，也導致了這一制度在實踐中被扭曲，以及公共福利資源的低效。因此，新時期社會保障體系建設的核心任務應該是從追求“普惠”轉向“公平普惠”，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會保障體系城鄉(xiāng)一體化上。只有城鄉(xiāng)一體化的制度安排才能體現(xiàn)制度的公平性，并且在普惠的基礎上，使制度建設產生質的飛躍。如果社會保障體系實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，就為縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展奠定了堅實的基礎。

（作者為中國人民大學教授）