土地儲(chǔ)備，是各級(jí)人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過收回、收購(gòu)、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。土地儲(chǔ)備工作的開展離不開巨額資金的支持，但長(zhǎng)期以來圍繞著土地儲(chǔ)備所產(chǎn)生的融資問題，一直是各方面臨的一個(gè)難題。現(xiàn)筆者就土地儲(chǔ)備融資有關(guān)問題作出以下分析。

一、土地儲(chǔ)備資金來源現(xiàn)狀

由于土地儲(chǔ)備成本日益上升，造成各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備資金嚴(yán)重不足。按照有關(guān)規(guī)定，原來的土地儲(chǔ)備資金來源主要有兩種形式：一為財(cái)政撥款，二為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。國(guó)土資源部 財(cái)政部 中國(guó)人民銀行于2007年聯(lián)合頒發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》【國(guó)土資發(fā)[2007] 277 號(hào)】明確規(guī)定了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的融資方式。

但實(shí)際操作中，由于財(cái)政撥款金額太少，專項(xiàng)資金落實(shí)困難，各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為了更好地完成儲(chǔ)備任務(wù)，往往采用其他方式來籌集資金。因此，銀行貸款成為土地儲(chǔ)備資金來源的主要方式。

1、財(cái)政撥款

財(cái)政撥款因其局限性，已很難滿足土地儲(chǔ)備的需要。首先，財(cái)政撥款金額較小，與占用量巨大，占用周期長(zhǎng)的土地儲(chǔ)備資金需求量相比，數(shù)量有限；其次，財(cái)政撥款常常受到政府收入總額的限制和其他用途的競(jìng)爭(zhēng)，使得資金的投入缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性；再次，財(cái)政撥款一般是按計(jì)劃撥款，撥款時(shí)間和土地儲(chǔ)備時(shí)間存在嚴(yán)重的時(shí)間差，也不利于土地儲(chǔ)備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金

雖然各地都出臺(tái)規(guī)定，建立了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，但因地方政府受當(dāng)?shù)匮矍袄婊蚓植坷?/span>等各種原因的影響，不愿意或者僅拿出一小部分土地收益作為儲(chǔ)備資金，無法彌補(bǔ)儲(chǔ)備資金不足的重大缺口。另外，由于土地儲(chǔ)備是一個(gè)周期較長(zhǎng)的過程，儲(chǔ)備資金的需求和土地出讓收益的獲得具有時(shí)間差，故現(xiàn)階段專項(xiàng)資金也無法成為土地儲(chǔ)備資金的主要來源。

3、銀行貸款

銀行貸款是目前全國(guó)各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金的主要來源。但銀行貸款畢竟是市場(chǎng)行為，金額有限，程序復(fù)雜，利息偏高，如果向銀行借貸過多，無疑將增大儲(chǔ)備成本，影響經(jīng)營(yíng)土地的效益。同時(shí)，人民銀行也明確要求商業(yè)銀行對(duì)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須審慎發(fā)放貸款且應(yīng)具有多重限制。

《土地儲(chǔ)備管理辦法》【國(guó)土資發(fā)[2007] 277 號(hào)】第二十五條明確規(guī)定：“ 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請(qǐng)貸款的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，應(yīng)持財(cái)政部門的貸款規(guī)模批準(zhǔn)文件及同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案等書面材料向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)擔(dān)保貸款。商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照商業(yè)原則在批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備貸款應(yīng)實(shí)行?？顚Ｓ?、封閉管理，不得挪用?！?span>

2008年7月29日發(fā)布的《中國(guó)人民銀行　中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于金融促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》【銀發(fā)〔2008〕214號(hào)】規(guī)定，土地儲(chǔ)備貸款采取抵押方式的，應(yīng)具有合法的土地使用證，貸款抵押率最高不得超過抵押物評(píng)估價(jià)值的70%，貸款期限原則上不超過2年。

二、土地儲(chǔ)備銀行貸款擔(dān)保法律問題

根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》【國(guó)土資發(fā)[2007] 277 號(hào)】第二十五條的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款。當(dāng)前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向商業(yè)銀行貸款采取的擔(dān)保方式主要為保證和土地使用權(quán)抵押。從當(dāng)前實(shí)際操作來看，這兩種方式都存在著一定的問題。

1、保證貸款

保證貸款是指由第三人承諾在借款人不能償還貸款時(shí)，按約定承擔(dān)一般保證責(zé)任或連帶保證責(zé)任而發(fā)放的貸款。當(dāng)前相當(dāng)一部分土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從銀行貸款時(shí)，先由政府財(cái)政部門或其他相關(guān)部門同銀行進(jìn)行協(xié)商，并向銀行出具一份“承諾書”，銀行出于某種原因，就為其辦理了貸款。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定：政府及以公益為目的的事業(yè)單位是不能作為保證人的。因此上述保證在法律上是沒有效力的，商業(yè)銀行單憑政府信用進(jìn)行放款，是違法的，極具風(fēng)險(xiǎn)。這種方式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也是極不規(guī)范的。

2、土地使用權(quán)抵押貸款

土地使用權(quán)抵押貸款是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地的土地使用權(quán)作為抵押，由銀行發(fā)放的貸款。這是目前各類銀行貸款中比例最高、金額最大的貸款形式。在現(xiàn)行法律框架下，由于儲(chǔ)備土地使用權(quán)的不明確，導(dǎo)致這種方式是最具法律爭(zhēng)議的。

首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)使其難以設(shè)定抵押權(quán)。《土地儲(chǔ)備管理辦法》【國(guó)土資發(fā)[2007] 277 號(hào)】第三條規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立，具有獨(dú)立法人資格，隸屬于國(guó)土資源管理部門，統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。”目前，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要是依據(jù)當(dāng)?shù)卣囊?guī)章和規(guī)范性文件設(shè)立的，其性質(zhì)和功能也不盡一樣，主要可以分為政府職能部門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（部門）和政府出資設(shè)立的企業(yè)性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兩種。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是完全市場(chǎng)化操作的企業(yè)法人，從其行政職權(quán)上來說只是政府部分職權(quán)的代理機(jī)構(gòu)。并不是實(shí)質(zhì)意義上的土地使用者，因而對(duì)其儲(chǔ)備的土地談不上擁有使用權(quán)，這使其難以設(shè)定抵押權(quán)。

其次，抵押必須取得土地使用權(quán)證。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定了土地使用權(quán)可以抵押，但前提是抵押人依法取得土地使用權(quán)并持有土地使用權(quán)證書。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國(guó)土地使用權(quán)的主要取得方式為：出讓、轉(zhuǎn)讓、劃撥、租賃、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股等。土地儲(chǔ)備在出讓和劃撥前是否能夠取得土地使用權(quán)證在法律中沒有明確的規(guī)定。從法理上來說，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府將土地通過征用、征購(gòu)、收回等方式儲(chǔ)備后，宗地上設(shè)定的原土地使用權(quán)被注銷，在其被重新出讓、劃撥及出租前，儲(chǔ)備地塊上的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)處于虛置狀態(tài)，只有通過法定程序才能在其上重新設(shè)置土地使用權(quán)。而《土地儲(chǔ)備管理辦法》【國(guó)土資發(fā)[2007] 277 號(hào)】第二十五條規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請(qǐng)貸款的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。由此可看出，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在辦理抵押登記前應(yīng)當(dāng)取得土地使用權(quán)證。土地使用權(quán)抵押需要取得土地使用權(quán)證，而土地使用權(quán)的取得只能通過出讓和劃撥兩種方式，儲(chǔ)備土地抵押需要取得土地使用權(quán)證卻不能以劃撥和出讓的方式來取得，這在法律上難以自圓其說。

再次，土地使用權(quán)價(jià)值不確定性。土地儲(chǔ)備后由政府根據(jù)實(shí)際需要來重新進(jìn)行處置，設(shè)定土地使用權(quán)。抵押地塊在處置辦理抵押貸款時(shí)，由于未來用途、建筑密度、容積率等規(guī)劃指標(biāo)與其收購(gòu)前將有巨大差別，而且加上一些不確定因素的存在，有的地塊抵押價(jià)值將大大降低，甚至降為零。可見，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以具體儲(chǔ)備地塊進(jìn)行抵押時(shí)，其土地使用權(quán)的價(jià)值是模糊的、不確定的，這使得抵押的辦理存在一定的障礙。

三、土地儲(chǔ)備新的融資渠道分析

由于目前土地儲(chǔ)備融資渠道較窄且存在一定的問題，已成為制約土地儲(chǔ)備的瓶頸。而現(xiàn)在國(guó)內(nèi)大量的存量資金缺乏多樣化的投資渠道，這為開辟土地儲(chǔ)備融資新渠道提供了市場(chǎng)基礎(chǔ)。目前可以借鑒的融資渠道主要有：

1、土地證券化

土地證券化是指以土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券，在不喪失土地產(chǎn)權(quán)的前提下，利用證券市場(chǎng)的功能，將不可移動(dòng)、難以分割、不適合小規(guī)模投資的土地轉(zhuǎn)化成可以流動(dòng)的金融資產(chǎn)，吸收了直接融資和間接融資的優(yōu)點(diǎn)，是一種非負(fù)債型的全新融資方式。

2、土地儲(chǔ)備資金信托

土地儲(chǔ)備資金信托是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與信托公司合作，由信托公司作為受托人發(fā)行集合資金信托計(jì)劃，將社會(huì)上閑散的大量資金集中起來運(yùn)用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，并將獲取的收益分配給廣大投資者。

實(shí)行土地儲(chǔ)備資金信托制度的意義：（1）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)而言，土地儲(chǔ)備資金信托填補(bǔ)了土地收購(gòu)和開發(fā)中的資金缺口。（2）對(duì)信托公司而言，通過在土地融資中提供充裕的資金而拓展了信托業(yè)務(wù)并獲得了信托報(bào)酬。（3）對(duì)廣大投資者而言，購(gòu)買具有政府信用擔(dān)保和土地增值保障的土地儲(chǔ)備資金信托產(chǎn)品，則可以獲得風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低而收益相對(duì)較高的投資機(jī)會(huì)?？傊?，土地儲(chǔ)備資金信托解決了土地儲(chǔ)備融資難題，推動(dòng)了土地開發(fā)和利用，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3、發(fā)行土地債券

土地債券是指發(fā)行人為籌措土地收購(gòu)、整治資金而向投資者發(fā)行并且承諾按一定利率還本付息的債權(quán)債務(wù)憑證。土地債券的特殊性就在于發(fā)行債券所籌措的資金專項(xiàng)用于土地收購(gòu)和整治，除此之外，與其他債券沒有區(qū)別。