上海自貿(mào)區(qū)29日上午掛牌，成為全球關(guān)注焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的定位、發(fā)展與相關(guān)改革極其關(guān)注。上海自貿(mào)區(qū)或?qū)⒗_(kāi)中國(guó)新一輪改革開(kāi)放序幕，但這之中需要完成三個(gè)重大轉(zhuǎn)變，逐步轉(zhuǎn)向貿(mào)易新規(guī)則、開(kāi)放新格局和政府新職能。

從WTO規(guī)則到美國(guó)規(guī)則

美國(guó)主導(dǎo)泛太平洋[0.97% 資金 研報(bào)]合作伙伴（TPP）和跨大西洋[0.58% 資金 研報(bào)]貿(mào)易與投資伙伴（TTIP）談判，實(shí)際上致力于建立一個(gè)弱化世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則的國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序。這個(gè)新秩序的核心是一個(gè)自由貿(mào)易新規(guī)則，新規(guī)則的落腳點(diǎn)不是WTO框架下的貨物貿(mào)易自由化，而是服務(wù)貿(mào)易自由化和投資自由化。

美國(guó)主導(dǎo)的新規(guī)則與WTO規(guī)則具有迥然的差異。在WTO框架下，貿(mào)易自由化包括的公平貿(mào)易等七項(xiàng)原則可以歸結(jié)為兩個(gè)關(guān)鍵：最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。最惠國(guó)待遇原則是要求締約一方現(xiàn)在和將來(lái)給予任何第三方的一切特權(quán)、優(yōu)惠和豁免，也同樣給予締約對(duì)方。這是公平貿(mào)易原則的最主要體現(xiàn)。國(guó)民待遇原則是要求在實(shí)現(xiàn)所有世貿(mào)組織成員平等待遇基礎(chǔ)上，世貿(mào)組織成員的商品或服務(wù)進(jìn)入另一成員領(lǐng)土后，也應(yīng)該享受與該國(guó)的商品或服務(wù)相同的待遇，這是世貿(mào)組織非歧視貿(mào)易原則的主要體現(xiàn)。

美國(guó)主導(dǎo)的新自由貿(mào)易規(guī)則中，最為核心的是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則和負(fù)面清單原則，這是在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域下對(duì)WTO規(guī)則的實(shí)際替代。WTO框架下的投資協(xié)定并非直接針對(duì)投資問(wèn)題，而是“與貿(mào)易有關(guān)的投資協(xié)定”，即只包括與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資及服務(wù)貿(mào)易，這存在重大的制度缺陷。新規(guī)則表面上不是否定WTO規(guī)則，而是以一個(gè)更高的標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)更大的范疇樹(shù)立一個(gè)比WTO更為寬松的自由貿(mào)易規(guī)則。但是，新規(guī)則及新秩序的核心是，美國(guó)將從WTO“成員國(guó)代表”的角色中脫離，成為“自己的代表”，通過(guò)與各個(gè)經(jīng)濟(jì)體簽訂服務(wù)貿(mào)易和投資協(xié)定，構(gòu)建以美國(guó)為核心、最大化美國(guó)利益的全球服務(wù)貿(mào)易和投資新框架。

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則比WTO框架下的國(guó)民待遇原則更為寬松自由。國(guó)民待遇原則實(shí)際上是準(zhǔn)入后的國(guó)民待遇原則，外資在經(jīng)過(guò)審批之后進(jìn)入中國(guó)，享有與中國(guó)國(guó)民及企業(yè)一樣的待遇，但是，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則是外資在沒(méi)有進(jìn)入中國(guó)之前就享有與中國(guó)國(guó)民及企業(yè)一樣的待遇，特別是企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資，不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇。

更為實(shí)質(zhì)性的原則是負(fù)面清單原則。負(fù)面清單是指凡是針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施、業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的措施均以清單方式列明。比如，我國(guó)對(duì)外資的管理一直采用的是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》模式，列出了我國(guó)鼓勵(lì)、限制、禁止外商進(jìn)入的行業(yè)。所有的外商投資和商業(yè)投資只能在規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。而負(fù)面清單是給不開(kāi)放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動(dòng)列一個(gè)清單，只要未列入負(fù)面清單的就是“法無(wú)禁止皆可為”。

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是由原來(lái)的四個(gè)保稅區(qū)組成的，實(shí)際上已經(jīng)踐行了比WTO基本規(guī)則更為寬松的貿(mào)易自由化政策，也是中國(guó)最開(kāi)放的地域之一。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)理論上并非是一個(gè)美國(guó)主導(dǎo)下雙邊或多邊的自由貿(mào)易區(qū)概念，不可能與美國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定，但是，上海自貿(mào)區(qū)將根據(jù)美國(guó)主導(dǎo)的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議，或上述準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則和負(fù)面清單原則來(lái)制定相應(yīng)的政策框架和改革路徑。這就要求上海自貿(mào)區(qū)需要從實(shí)踐WTO規(guī)則到接受并適應(yīng)美國(guó)新規(guī)則的轉(zhuǎn)變。

從邊境開(kāi)放到境內(nèi)開(kāi)放

上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)是四個(gè)保稅區(qū)，保稅區(qū)的主要功能定位的貨物貿(mào)易自由化，實(shí)際上是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。運(yùn)入保稅區(qū)的貨物享有“免證、免稅、保稅”政策，即實(shí)行所謂的“境內(nèi)關(guān)外”模式，只要保稅區(qū)內(nèi)的貨物不進(jìn)入中國(guó)關(guān)內(nèi)，就享受三大政策優(yōu)惠?？梢钥闯觯６悈^(qū)政策優(yōu)惠的主體是貨物，政策推動(dòng)的目的是保稅區(qū)內(nèi)的貨物貿(mào)易自由化。

在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單原則下的自由貿(mào)易，更多將集中在服務(wù)貿(mào)易和投資。服務(wù)貿(mào)易和投資與貨物貿(mào)易最大的區(qū)別在于，“區(qū)域”能否存在的問(wèn)題。即貨物貿(mào)易自由化可以限定在特定區(qū)域如保稅區(qū)，但是，服務(wù)貿(mào)易和金融投資如何限定在區(qū)域內(nèi)，是一個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)提出了28平方公里的區(qū)域概念，如果這個(gè)區(qū)域概念是真實(shí)“圍墻”性質(zhì)，那么上海自貿(mào)區(qū)就與一般的保稅區(qū)沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，更多可能是政策上的再優(yōu)惠。如果要在這個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)服務(wù)貿(mào)易和投資自由化，那么“圍墻”就根本不會(huì)存在而且也不可能存在，大部分服務(wù)貿(mào)易和投資不可能存在“關(guān)稅邊境”之內(nèi)。

上海自貿(mào)區(qū)要實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易和投資自由化，那其實(shí)際功能將從以貿(mào)易為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越灰诪橹?，這種改變對(duì)經(jīng)濟(jì)和金融的影響可能是系統(tǒng)性的。上海政府此前提出了在自貿(mào)區(qū)實(shí)行9個(gè)領(lǐng)域的金融改革，其中包括利率市場(chǎng)化、人民幣國(guó)際化和資本項(xiàng)目自由化等關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)際上就是以交易為主的概念。如果自貿(mào)區(qū)內(nèi)資本項(xiàng)目自由化是完全意義上的自由化，那么自貿(mào)區(qū)將成為國(guó)際資本流動(dòng)的“自由港”，也是進(jìn)出中國(guó)的國(guó)際資本的“集散地”，還可能是另一個(gè)人民幣“離岸市場(chǎng)”。這個(gè)質(zhì)變將是系統(tǒng)性的改變，其后的一系列改革和制度安排任重道遠(yuǎn)。

從貨物貿(mào)易為主到交易為主的轉(zhuǎn)變，要求上海自貿(mào)區(qū)需要完成從邊境開(kāi)放到境內(nèi)開(kāi)放的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變本質(zhì)上意味著上海自貿(mào)區(qū)將更多體現(xiàn)為服務(wù)貿(mào)易和投資的開(kāi)放，實(shí)際上是中國(guó)市場(chǎng)對(duì)自貿(mào)區(qū)、對(duì)外資的更大程度開(kāi)放。

從事前審批到事后監(jiān)管

上海自貿(mào)區(qū)如果全面實(shí)踐負(fù)面清單原則，那將可能意味著上海自貿(mào)區(qū)以致中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融管理當(dāng)局將必須完成從重審批到重服務(wù)、從事前審批到事后監(jiān)管的根本轉(zhuǎn)型。

事后監(jiān)管要求政府職能再定位。自貿(mào)區(qū)基于市場(chǎng)化進(jìn)行運(yùn)作，需要的是一個(gè)小政府，政府需從市場(chǎng)干預(yù)中退出，同時(shí)政府管理模式將由重審批轉(zhuǎn)向重服務(wù)。服務(wù)的要義在于提供公平的法律體系、高效的行政程序和便利的商業(yè)環(huán)境。

負(fù)面清單原則要求強(qiáng)有力的事后監(jiān)管，才能保證經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。自貿(mào)區(qū)不大可能是一個(gè)區(qū)域概念，其風(fēng)險(xiǎn)一定程度上就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樨?fù)面清單要求事前審批的重要性大大淡化，那事后監(jiān)管就更加重要，否則中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定與安全就會(huì)受到明顯沖擊。

比如，自貿(mào)區(qū)內(nèi)可能注冊(cè)了上百家的銀行，在國(guó)內(nèi)監(jiān)管法律可能部分失效的情況下，國(guó)內(nèi)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門(mén)能否及時(shí)跟進(jìn)，并確保銀行業(yè)務(wù)不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證中資銀行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制力，上述問(wèn)題都存在不確定性。同時(shí)，外資企業(yè)規(guī)避負(fù)面清單的方法將動(dòng)態(tài)變化，監(jiān)管的動(dòng)態(tài)性和及時(shí)性要求更高。上海及經(jīng)濟(jì)金融管理當(dāng)局在監(jiān)管能力建設(shè)、有效性和動(dòng)態(tài)性監(jiān)管等需要大力完善。

自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，必將涉及到眾多的政府管理部門(mén)，部分改革將是對(duì)現(xiàn)有政策框架的顛覆，特別是負(fù)面清單。因此，自貿(mào)區(qū)不同部門(mén)之間協(xié)調(diào)將是一個(gè)重要任務(wù)。

總之，上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立和后續(xù)改革發(fā)展，對(duì)于中國(guó)開(kāi)啟新一輪改革，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)于中國(guó)形成對(duì)外開(kāi)放新格局，對(duì)于中國(guó)積極主導(dǎo)參與全球經(jīng)濟(jì)治理，對(duì)于通過(guò)外部壓力倒逼內(nèi)部改革等，都有積極意義。