(2011.03.23 周學(xué)文)

我國(guó)是一個(gè)水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生的國(guó)家，從一定意義上說(shuō)，中華民族五千年的文明史也是一部治水史，興水利、除水害歷來(lái)是治國(guó)安邦的大事。新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家高度重視水利工作，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民開(kāi)展了波瀾壯闊的水利建設(shè)，取得了舉世矚目的巨大成就。今年，黨中央、國(guó)務(wù)院以中央一號(hào)文件作出關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定，進(jìn)一步明確了新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位、水利改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和政策舉措，必將推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。下面，我從我國(guó)的基本水情及水利建設(shè)現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題和對(duì)策措施等方面，作一簡(jiǎn)要匯報(bào)。

一、我國(guó)的基本水情及水利建設(shè)現(xiàn)狀

(一)我國(guó)的基本水情

我國(guó)南北跨度大、地勢(shì)西高東低，大多地處季風(fēng)氣候區(qū)，加之人口眾多，與其他國(guó)家相比，我國(guó)的水情具有特殊性，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面： 　　

一是水資源時(shí)空分布不均，人均占有量少。根據(jù)最新的水資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，我國(guó)水資源總量2.84萬(wàn)億立方米，居世界第6位。但人均水資源占有量約2100立方米，僅為世界平均水平的28％；耕地畝均水資源占有量1400立方米，約為世界平均水平的一半。從水資源時(shí)間分布來(lái)看，降水年內(nèi)和年際變化大，60%～80%主要集中在汛期，地表徑流年際間豐枯變化一般相差2～6倍，最大達(dá)10倍以上；而歐洲的一些國(guó)家降水年內(nèi)分布比較均勻，比如英國(guó)秋季降水最多，占全年的30％，春季降水最少，也占全年的20％，豐枯變化不大。從水資源空間分布來(lái)看，北方地區(qū)國(guó)土面積、耕地、人口分別占全國(guó)的64%、60%和46%，而水資源量?jī)H占全國(guó)的19%，其中黃河、淮河、海河流域GDP約占全國(guó)的1/3，而水資源量?jī)H占全國(guó)的7%，是我國(guó)水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。由于氣候變化和人類活動(dòng)的影響，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)水資源情勢(shì)發(fā)生明顯變化，北方黃河、淮河、海河、遼河流域水資源總量減少13%，其中海河流域減少25%。從總體看，我國(guó)水資源稟賦條件并不優(yōu)越，尤其是水資源時(shí)空分布不均，導(dǎo)致我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用難度大、任務(wù)重。

二是河流水系復(fù)雜，南北差異大。我國(guó)地勢(shì)從西到東呈三級(jí)階梯分布，山丘高原占國(guó)土面積的69%，地形復(fù)雜。我國(guó)江河眾多、水系復(fù)雜，流域面積在100平方公里以上的河流有5萬(wàn)多條，按照河流水系劃分，分為長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、松花江、遼河、珠江等七大江河干流及其支流，以及主要分布在西北地區(qū)的內(nèi)陸河流、東南沿海地區(qū)的獨(dú)流入海河流和分布在邊境地區(qū)的跨國(guó)界河流，構(gòu)成了我國(guó)河流水系的基本框架。河流水系南北方差異大，南方地區(qū)河網(wǎng)密度較大，水量相對(duì)豐沛，一般常年有水；北方地區(qū)河流水量較少，許多為季節(jié)性河流，含沙量高。河流上游地區(qū)河道較窄、比降大，沖刷嚴(yán)重；中下游地區(qū)河道較為平緩，一些河段淤積嚴(yán)重，有的甚至成為地上河，比如黃河中下游河床高出兩岸地面，最高達(dá)13米。這些特點(diǎn),加之人口眾多、人水關(guān)系復(fù)雜，決定了我國(guó)江河治理難度大。

三是地處季風(fēng)氣候區(qū)，暴雨洪水頻發(fā)。受季風(fēng)氣候影響，我國(guó)大部分地區(qū)夏季濕熱多雨、雨熱同期，不僅短歷時(shí)、高強(qiáng)度的局地暴雨頻繁發(fā)生，而且長(zhǎng)歷時(shí)、大范圍的全流域降雨也時(shí)有發(fā)生，幾乎每年都會(huì)發(fā)生不同程度的洪澇災(zāi)害。比如，1954年和1998年，長(zhǎng)江流域梅雨期內(nèi)連續(xù)出現(xiàn)9次和11次大面積暴雨，形成全流域大洪水；1975年8月，受臺(tái)風(fēng)影響，河南駐馬店林莊6小時(shí)降雨量高達(dá)830毫米，超過(guò)當(dāng)時(shí)的世界紀(jì)錄，造成特大洪水，導(dǎo)致板橋、石漫灘兩座大型水庫(kù)垮壩。我國(guó)的重要城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施和糧食主產(chǎn)區(qū)主要分布在江河沿岸，僅七大江河防洪保護(hù)區(qū)內(nèi)就居住著全國(guó)1/3的人口，擁有22%的耕地，約一半的經(jīng)濟(jì)總量。隨著人口的增長(zhǎng)和財(cái)富的積聚，對(duì)防洪保安的要求越來(lái)越高，防洪任務(wù)更加繁重。

四是水土流失嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境脆弱。由于特殊的氣候和地形地貌條件，特別是山地多，降雨集中，加之人口眾多和不合理的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)影響，我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的1/3以上，土壤侵蝕量約占全球的20%。從分布來(lái)看，主要集中在西部地區(qū)，水土流失面積297萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的83%。從土壤侵蝕來(lái)源來(lái)看，坡耕地和侵蝕溝是水土流失的主要來(lái)源地，3.6億畝坡耕地的土壤侵蝕量占全國(guó)的33%，侵蝕溝水土流失量約占全國(guó)的40%。此外，我國(guó)約有39%的國(guó)土面積為干旱半干旱區(qū)，降雨少，蒸發(fā)大，植被蓋度低，特別是西北干旱區(qū)，降水極少，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。比如塔里木河、黑河、石羊河等生態(tài)脆弱河流，對(duì)人類活動(dòng)干擾十分敏感，遭受破壞恢復(fù)難度大。

綜上所述，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情水情，洪澇災(zāi)害頻繁、水資源嚴(yán)重短缺、水土流失嚴(yán)重以及水生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn)，決定了我國(guó)是世界上治水任務(wù)最為繁重、治水難度最大的國(guó)家之一。

(二)我國(guó)水利建設(shè)現(xiàn)狀

　　新中國(guó)成立之初，我國(guó)大多數(shù)江河處于無(wú)控制或控制程度很低的自然狀態(tài)，水資源開(kāi)發(fā)利用水平低下，農(nóng)田灌排設(shè)施極度缺乏，水利工程殘破不全。60多年來(lái)，圍繞防洪、供水、灌溉等，除害興利，開(kāi)展了大規(guī)模的水利建設(shè)，初步形成了大中小微結(jié)合的水利工程體系，水利面貌發(fā)生了根本性變化。

一是大江大河干流防洪減災(zāi)體系基本形成。七大江河基本形成了以骨干樞紐、河道堤防、蓄滯洪區(qū)等工程措施，與水文監(jiān)測(cè)、預(yù)警預(yù)報(bào)、防汛調(diào)度指揮等非工程措施相結(jié)合的大江大河干流防洪減災(zāi)體系，其他江河治理步伐也明顯加快。目前，全國(guó)已建堤防29萬(wàn)公里，是新中國(guó)成立之初的7倍；水庫(kù)從新中國(guó)成立前的1200多座增加到8.72萬(wàn)座，總庫(kù)容從約200億立方米增加到7064億立方米，調(diào)蓄能力不斷提高。大江大河重要河段基本具備防御新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生最大洪水的能力，重要城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100～200年一遇。

二是水資源配置格局逐步完善。通過(guò)興建水庫(kù)等蓄水工程，解決水資源時(shí)間分布不均問(wèn)題；通過(guò)跨流域和跨區(qū)域引調(diào)水工程，解決水資源空間分布不均問(wèn)題。目前，我國(guó)初步形成了蓄引提調(diào)相結(jié)合的水資源配置體系。例如，密云水庫(kù)、潘家口水庫(kù)的建設(shè)為北京和天津市提供了重要水源，遼寧大伙房輸水工程、引黃濟(jì)青工程的興建，緩解了遼寧中部城市群和青島市的供水緊張局面。隨著南水北調(diào)工程的建設(shè)，我國(guó)“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的水資源配置格局將逐步形成。全國(guó)水利工程年供水能力較新中國(guó)成立初增加6倍多，城鄉(xiāng)供水能力大幅度提高，中等干旱年份可以基本保證城鄉(xiāng)供水安全。

三是農(nóng)田灌排體系初步建立。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是上世紀(jì)50～70年代，開(kāi)展了大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，大力發(fā)展灌溉面積，提高低洼易澇地區(qū)的排澇能力，農(nóng)田灌排體系初步建立。全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積由新中國(guó)成立初期的2.4億畝增加到目前的8.89億畝，占全國(guó)耕地面積的48.7%，其中建成萬(wàn)畝以上灌區(qū)5800多處，有效灌溉面積居世界首位。通過(guò)實(shí)施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水灌溉，反映灌溉用水總體效率的農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)，從新中國(guó)成立初期的0.3提高到0.5。農(nóng)田水利建設(shè)極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，以不到全國(guó)耕地面積一半的灌溉農(nóng)田生產(chǎn)了全國(guó)75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟(jì)作物，為保障國(guó)家糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。

四是水土資源保護(hù)能力得到提高。在水土流失防治方面，以小流域?yàn)閱卧剿锪致反褰y(tǒng)籌，采取工程措施、生物措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施進(jìn)行綜合治理，對(duì)長(zhǎng)江、黃河上中游等水土流失嚴(yán)重地區(qū)實(shí)施了重點(diǎn)治理；充分利用大自然的自我修復(fù)能力，在重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┓庥Ｗo(hù)。已累計(jì)治理水土流失面積105萬(wàn)平方公里，年均減少土壤侵蝕量15億噸。在生態(tài)脆弱河流治理方面，通過(guò)加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度、加大節(jié)水力度、保護(hù)涵養(yǎng)水源等綜合措施，實(shí)現(xiàn)黃河連續(xù)11年不斷流，塔里木河、黑河、石羊河、白洋淀等河湖的生態(tài)環(huán)境得到一定程度的改善。在水資源保護(hù)方面，建立了以水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理為主要內(nèi)容的水資源保護(hù)制度，以“三河三湖”、南水北調(diào)水源區(qū)、飲用水水源地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)了水資源保護(hù)工作，部分地區(qū)水環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到初步遏制。

二、我國(guó)水利發(fā)展存在的主要問(wèn)題

我國(guó)水利發(fā)展雖然取得了很大成效，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還存在不小差距，有些問(wèn)題還十分突出，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

(一)洪澇災(zāi)害頻繁仍然是中華民族的心腹大患

洪澇災(zāi)害是我國(guó)發(fā)生最為頻繁、災(zāi)害損失最重、死亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害之一。據(jù)史料記載，公元前206～公元1949年，2155年間，平均每?jī)赡昃桶l(fā)生一次較大水災(zāi)，一些大洪水造成死亡人數(shù)達(dá)到幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)。新中國(guó)成立以來(lái)，僅長(zhǎng)江、黃河等大江大河發(fā)生較大洪水50多次，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失和大量人員傷亡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)，洪澇災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2.58萬(wàn)億元，約占同期GDP的1.5%，而美國(guó)僅占0.22%。隨著全球氣候變化和極端天氣事件的增多，局地暴雨洪水呈多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)趨勢(shì)，流域性大洪水發(fā)生幾率也在增大，而我國(guó)防洪體系中還有許多薄弱環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生大洪水，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將造成極大的沖擊。

(二)水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸

我國(guó)是一個(gè)水資源短缺國(guó)家，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，水資源供需矛盾將日益突出。一是水資源需求量大。全國(guó)用水總量已近6000億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水約占62%。為保證十幾億人的吃飯問(wèn)題，我國(guó)灌溉農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，決定了以農(nóng)業(yè)為主的用水結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期存在。根據(jù)對(duì)今后20年用水需求預(yù)測(cè)，在強(qiáng)化節(jié)水的前提下，水資源需求仍將在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)，特別是工業(yè)和城鎮(zhèn)用水將增長(zhǎng)較快。二是水資源供給能力不足。根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃成果，現(xiàn)狀多年平均缺水量為536億立方米，工程性、資源性、水質(zhì)性缺水并存，特別是北方地區(qū)缺水嚴(yán)重。目前，我國(guó)人均用水量約為440立方米，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的40%左右，約為世界平均水平的2/3，供水能力明顯不足。三是用水方式粗放。我國(guó)單方水糧食產(chǎn)量不足1.2公斤，而世界先進(jìn)水平已達(dá)2～2.4公斤；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量約116立方米，為發(fā)達(dá)國(guó)家的2～3倍；農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)只有0.5，遠(yuǎn)低于0.7～0.8的世界先進(jìn)水平。我國(guó)正處在快速發(fā)展期，用水需求呈剛性增長(zhǎng)，加之用水效率還不高，水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束將更加凸顯。

(三)農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷

我國(guó)的農(nóng)業(yè)是灌溉農(nóng)業(yè)，糧食生產(chǎn)對(duì)農(nóng)田水利的依存度高。目前，農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后。一是老化失修嚴(yán)重?，F(xiàn)有的灌溉排水設(shè)施大多建于上世紀(jì)50年代至70年代，由于管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺，長(zhǎng)期缺乏維修養(yǎng)護(hù)，工程壞損率高，效益降低，大型灌區(qū)的骨干建筑物壞損率近40%，因水利設(shè)施老化損壞年均減少有效灌溉面積約300萬(wàn)畝。二是配套不全、標(biāo)準(zhǔn)不高。大型灌區(qū)田間工程配套率僅約50%，不少低洼易澇地區(qū)排澇標(biāo)準(zhǔn)不足3年一遇，灌溉面積中有1/3是中低產(chǎn)田，旱澇保收田面積僅占現(xiàn)有耕地面積的23％。三是灌溉規(guī)模不足。我國(guó)現(xiàn)有耕地中，半數(shù)以上仍為沒(méi)有灌溉設(shè)施的“望天田”，還有一些水土資源條件相對(duì)較好、適合發(fā)展灌溉的地區(qū)，由于投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮。農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御旱澇災(zāi)害的能力較低，近10年來(lái)，全國(guó)年均旱澇受災(zāi)面積5.1億畝，約占耕地面積的28%。加之受全球氣候變化影響，發(fā)生更大范圍、更長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)旱澇災(zāi)害的幾率加大，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

(四)水利設(shè)施薄弱仍然是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板

黨和國(guó)家歷來(lái)十分重視水利建設(shè)，60多年來(lái)，水利基礎(chǔ)設(shè)施得到了明顯改善，但與交通、電力、通信等其他基礎(chǔ)設(shè)施相比，水利發(fā)展相對(duì)滯后，是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。在防洪工程體系方面，仍然存在諸多突出薄弱環(huán)節(jié)。中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，全國(guó)近萬(wàn)條中小河流未進(jìn)行有效治理，目前大多只能防御3～5年一遇洪水，有的甚至沒(méi)有設(shè)防，達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的10～20年一遇以上防洪標(biāo)準(zhǔn)。小型水庫(kù)病險(xiǎn)率高，特別是?。?）型水庫(kù)病險(xiǎn)率更高，病險(xiǎn)水庫(kù)數(shù)量高達(dá)4.1萬(wàn)多座。山洪災(zāi)害防御能力弱，我國(guó)山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)面積約97萬(wàn)平方公里，涉及人口1.3億人，絕大多數(shù)災(zāi)害隱患點(diǎn)尚缺乏監(jiān)測(cè)預(yù)警設(shè)施，也未進(jìn)行治理。蓄滯洪區(qū)建設(shè)滯后，全國(guó)大江大河98處蓄滯洪區(qū)內(nèi)居住著1600多萬(wàn)人，許多蓄滯洪區(qū)圍堤標(biāo)準(zhǔn)低，缺少進(jìn)退洪工程和避洪安全設(shè)施，難以及時(shí)有效啟用。在水資源配置工程體系方面，我國(guó)天然徑流與用水過(guò)程不匹配的特點(diǎn)，決定了需要建設(shè)大量的水庫(kù)工程來(lái)調(diào)蓄徑流。但目前我國(guó)水庫(kù)調(diào)蓄能力不足，且地區(qū)間不平衡，人均水庫(kù)庫(kù)容僅為世界平均水平的一半，特別是西南地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用率僅11.2%，工程性缺水問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)人口、耕地與水資源不匹配的特點(diǎn)，決定了必須通過(guò)興建必要的跨流域、跨區(qū)域水資源調(diào)配工程，解決資源性缺水地區(qū)水資源承載能力不足的問(wèn)題，但目前全國(guó)和區(qū)域的水資源配置體系尚不完善，供水安全保障程度不高。許多城市供水水源單一，缺乏應(yīng)急備用水源，應(yīng)對(duì)特殊干旱或供水突發(fā)事件能力弱，存在潛在的供水安全風(fēng)險(xiǎn)。

(五)水資源缺乏有效保護(hù)仍然是國(guó)家生態(tài)安全的嚴(yán)重威脅

由于一些地方不合理的開(kāi)發(fā)利用，缺乏對(duì)水資源的有效保護(hù)，導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境惡化，對(duì)國(guó)家生態(tài)安全造成威脅。一是水污染問(wèn)題突出。據(jù)2009年全國(guó)水資源公報(bào)，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的16.1萬(wàn)公里河長(zhǎng)中，有6.6萬(wàn)公里水質(zhì)劣于三類，二是河湖生態(tài)狀況堪憂。據(jù)全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水?dāng)D占河湖生態(tài)環(huán)境用水量年均達(dá)130多億立方米，相當(dāng)于河湖基本生態(tài)環(huán)境用水量的20%～40%，導(dǎo)致河湖水生態(tài)嚴(yán)重退化，特別是北方干旱缺水地區(qū)尤為突出。河道斷流、湖泊萎縮現(xiàn)象比較嚴(yán)重，與上世紀(jì)50年代相比，全國(guó)湖泊面積減少了1.49萬(wàn)平方公里，約占總面積的15%。三是地下水超采嚴(yán)重。目前，全國(guó)已形成地下水超采區(qū)400多個(gè)，總面積近19萬(wàn)平方公里，全國(guó)地下水年均超采量215億立方米，相當(dāng)于地下水開(kāi)采量的20%。長(zhǎng)期地下水超采，導(dǎo)致一些地區(qū)發(fā)生地面沉降、海水入侵等嚴(yán)重的環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題。

(六)水利發(fā)展體制機(jī)制不順仍然是影響水利可持續(xù)發(fā)展的重要制約

目前制約水利可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制障礙仍然不少，突出表現(xiàn)在水利投入機(jī)制、水資源管理等方面。一是水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制尚未建立。我國(guó)治水任務(wù)繁重，投資需求巨大，由于沒(méi)有建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的投入機(jī)制，長(zhǎng)期存在較大投資缺口。一方面，水利在公共財(cái)政支出中的比重還不高，波動(dòng)性較大，1998年以來(lái)，中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%～24%之間波動(dòng)。另一方面，水利公益性強(qiáng)，又缺乏金融政策支持，融資能力弱，社會(huì)投入較少。此外，農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工政策取消后，群眾投工投勞銳減，新的投入機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)影響很大。二是水資源管理制度體系還不健全。目前我國(guó)的水資源管理制度體系與嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)還不適應(yīng)，流域、城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的體制還不健全，水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制還不順，水資源管理責(zé)任機(jī)制和考核制度還未建立，對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用節(jié)約保護(hù)實(shí)行有效監(jiān)管的難度較大。三是水利工程良性運(yùn)行機(jī)制仍不完善。2002年以來(lái)，國(guó)有大中型水利工程管理體制改革取得明顯成效，良性運(yùn)行機(jī)制初步建立，但一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)公益性水利工程管理單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)還不能足額到位，許多農(nóng)村集體所有的小型水利工程還存在沒(méi)有管理人員、缺乏管護(hù)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，制約了水利工程的良性運(yùn)行，影響了工程效益的充分發(fā)揮。

三、加快水利發(fā)展的對(duì)策措施

今年中央一號(hào)文件明確提出“把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，實(shí)現(xiàn)水利跨越式發(fā)展。今后一段時(shí)間，應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展的要求，推進(jìn)傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展民生水利，突出加強(qiáng)重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，強(qiáng)化水資源管理，深化水利改革，保障國(guó)家防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(一)突出防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，保障防洪安全

在繼續(xù)加強(qiáng)大江大河大湖治理的同時(shí)，加快推進(jìn)防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，不斷完善我國(guó)防洪減災(zāi)體系。

一是加快推進(jìn)中小河流治理。我國(guó)中小河流治理任務(wù)繁重，應(yīng)根據(jù)江河防洪規(guī)劃，按照輕重緩急的原則，加快治理。流域面積3000平方公里以上的大江大河主要支流、獨(dú)流入海河流和內(nèi)陸河流，對(duì)流域和區(qū)域防洪影響較大，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)治理，提高整體防洪能力。流域面積在200～3000平方公里的中小河流數(shù)量眾多，系統(tǒng)治理投資巨大，近期應(yīng)選擇洪澇災(zāi)害易發(fā)、保護(hù)區(qū)人口密集、保護(hù)對(duì)象重要的河段進(jìn)行重點(diǎn)治理，使治理河段達(dá)到國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

二是盡快消除水庫(kù)安全隱患。水庫(kù)大壩安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，必須盡快消除安全隱患。近年來(lái)，國(guó)家投入大量資金，基本完成了大中型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)面廣量大的小型病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，力爭(zhēng)用五年時(shí)間基本完成除險(xiǎn)加固任務(wù)。同時(shí)，應(yīng)特別重視水庫(kù)的管護(hù)，明確責(zé)任，落實(shí)管護(hù)人員和經(jīng)費(fèi)，防止因管理不善、維修養(yǎng)護(hù)不到位再次成為病險(xiǎn)水庫(kù)。

三是提高山洪災(zāi)害防御能力。山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)分布范圍廣，災(zāi)害突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大。應(yīng)按照以防為主、防治結(jié)合的原則，根據(jù)全國(guó)山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，盡快在山洪災(zāi)害易發(fā)地區(qū)建成監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和群測(cè)群防體系，提高預(yù)警預(yù)報(bào)能力，做到轉(zhuǎn)移避讓及時(shí)；對(duì)山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)中災(zāi)害發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)較高、居民集中且有治理?xiàng)l件的山洪溝逐步開(kāi)展治理，因地制宜地采取各種工程措施消除安全隱患；對(duì)于危害程度高、治理難度大的地區(qū)，應(yīng)結(jié)合生態(tài)移民和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)施搬遷避讓。

四是搞好重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)。為確保蓄滯洪區(qū)及時(shí)、有效運(yùn)用，應(yīng)加快使用頻繁、洪水風(fēng)險(xiǎn)較高、防洪作用突出的蓄滯洪區(qū)建設(shè)。近期重點(diǎn)是加快淮河行蓄洪區(qū)、長(zhǎng)江和海河重要蓄滯洪區(qū)建設(shè)，通過(guò)圍堤加固、進(jìn)退洪工程和避洪安全設(shè)施建設(shè)，改善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用條件；同時(shí)，在有條件的地區(qū)，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)居民外遷。逐步建成較為完備的防洪工程體系和生命財(cái)產(chǎn)安全保障體系，實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”，為蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾致富奔小康創(chuàng)造條件。

在加快防洪工程建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)高度重視防洪非工程措施建設(shè)，完善水文監(jiān)測(cè)體系和防汛指揮系統(tǒng)，提高洪水預(yù)警預(yù)報(bào)和指揮調(diào)度能力；加強(qiáng)河湖管理，防止侵占河湖、縮小洪水調(diào)蓄和渲泄空間，避免人為增加洪水風(fēng)險(xiǎn)；在確保防洪安全的前提下，科學(xué)調(diào)度，合理利用洪水資源，增加水資源可利用量，改善水生態(tài)環(huán)境。

(二)加強(qiáng)水資源配置工程建設(shè)，保障供水安全

當(dāng)前，應(yīng)針對(duì)我國(guó)水資源供需矛盾突出的問(wèn)題，在強(qiáng)化節(jié)水的前提下，通過(guò)加強(qiáng)水資源配置工程建設(shè)，提高水資源在時(shí)間和空間上的調(diào)配能力，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求。

一是盡快形成國(guó)家水資源配置格局。去年10月，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》，進(jìn)一步確立了我國(guó)“四橫三縱”的水資源配置總體格局。當(dāng)前，應(yīng)抓緊完成南水北調(diào)東、中線一期工程建設(shè)，爭(zhēng)取早日發(fā)揮效益；同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)南水北調(diào)東中線后續(xù)工程和西線工程前期論證工作，深入研究有關(guān)重大技術(shù)問(wèn)題，為盡快形成國(guó)家水資源配置格局、提高北方地區(qū)水資源承載能力奠定基礎(chǔ)。

二是完善重點(diǎn)區(qū)域水資源調(diào)配體系。根據(jù)國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，建設(shè)一批支撐重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的水資源調(diào)配工程。對(duì)于西南等工程性缺水地區(qū)，積極有序地推進(jìn)水庫(kù)建設(shè)，大中小微、蓄引提調(diào)相結(jié)合，提高水資源調(diào)配能力。對(duì)于資源性缺水地區(qū)，要在充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件和大力節(jié)水的前提下，合理建設(shè)跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化流域水量統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)管理、合理配置、高效利用和有效保護(hù)。

三是加快抗旱應(yīng)急備用水源建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)干旱呈多發(fā)、頻發(fā)趨勢(shì)，2010年西南地區(qū)發(fā)生特大干旱，今年我國(guó)北方冬麥區(qū)又發(fā)生大范圍嚴(yán)重干旱，高峰時(shí)冬麥區(qū)作物受旱面積達(dá)到1.1億畝，328萬(wàn)人因旱飲水困難，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了很大影響。面對(duì)嚴(yán)重干旱，水利部門(mén)加強(qiáng)了水源調(diào)度和技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)等措施，確保了群眾飲水安全、擴(kuò)大了抗旱澆灌面積，最大程度地減輕了災(zāi)害損失。為更好地應(yīng)對(duì)干旱，應(yīng)抓緊制定抗旱規(guī)劃，統(tǒng)籌常規(guī)水源和抗旱水源建設(shè)，特別要加快干旱易發(fā)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)以及城鎮(zhèn)密集區(qū)的抗旱應(yīng)急備用水源建設(shè)，做好地下水涵養(yǎng)和儲(chǔ)備，提高應(yīng)對(duì)特大干旱、連續(xù)干旱和突發(fā)性供水安全事件的能力。同時(shí)，要加大再生水、海水等非常規(guī)水源的利用。

四是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題高度關(guān)注，已累計(jì)解決了2.2億農(nóng)村居民的飲水安全問(wèn)題。但我國(guó)農(nóng)村飲水安全工程的覆蓋范圍還不全，加之現(xiàn)有工程許多是分散供水，工程標(biāo)準(zhǔn)低，以及水源條件變化等原因，農(nóng)村飲水安全問(wèn)題仍然很突出。2006年，全國(guó)人大將解決寧夏中部干旱帶農(nóng)村飲水安全問(wèn)題列為重點(diǎn)建議，水利部會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定工作方案，積極落實(shí)資金，75.8萬(wàn)農(nóng)村居民的飲水安全問(wèn)題可望在明年底前全部解決。應(yīng)繼續(xù)加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，有條件的地方應(yīng)積極推進(jìn)集中式供水，能與城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)相連的，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化供水，提高供水保證率，盡快讓廣大農(nóng)村居民喝上干凈水、放心水。

(三)大興農(nóng)田水利建設(shè)，保障糧食安全

我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的重點(diǎn)是穩(wěn)定現(xiàn)有灌溉面積，對(duì)灌排設(shè)施進(jìn)行配套改造，提高工程標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)旱澇保收農(nóng)田。同時(shí)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，在有條件的地方結(jié)合水源工程建設(shè)，擴(kuò)大灌溉面積。

一是鞏固改善現(xiàn)有灌排設(shè)施條件。一方面應(yīng)重點(diǎn)對(duì)大中型灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套與節(jié)水改造，恢復(fù)和改善灌區(qū)骨干渠系的輸配水能力，提高灌溉保證率和排澇標(biāo)準(zhǔn)；另一方面應(yīng)加大田間工程建設(shè)力度，對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系進(jìn)行節(jié)水改造，完善田間灌排系統(tǒng)，解決灌區(qū)最后一公里的問(wèn)題，逐步擴(kuò)大旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的面積。

二是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量大、用水粗放，有很大的節(jié)水潛力，應(yīng)把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為國(guó)家戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉經(jīng)過(guò)10多年的試點(diǎn)，技術(shù)已相當(dāng)成熟，應(yīng)科學(xué)編制規(guī)劃，加大高效節(jié)水技術(shù)的綜合集成和推廣，因地制宜發(fā)展管道輸水、噴灌和微灌等先進(jìn)的高效節(jié)水灌溉，優(yōu)先在水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片實(shí)施，提高用水效率和效益。同時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的投入，建立一整套促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的產(chǎn)業(yè)支持、技術(shù)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等政策措施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉良性發(fā)展。

三是科學(xué)合理發(fā)展農(nóng)田灌溉面積。據(jù)有關(guān)研究成果，我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積發(fā)展空間有限。應(yīng)充分考慮水土資源條件，在國(guó)家千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃確定的糧食生產(chǎn)核心區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)，結(jié)合水源工程建設(shè)，因地制宜發(fā)展灌區(qū)，科學(xué)合理地?cái)U(kuò)大灌溉面積。同時(shí)在西南等山丘區(qū)，結(jié)合“五小”水利工程建設(shè)，發(fā)展和改善灌溉面積，提高農(nóng)業(yè)供水保證率。

四是加強(qiáng)牧區(qū)水利建設(shè)。大力發(fā)展畜牧業(yè)是保障國(guó)家糧食安全的重要補(bǔ)充，建設(shè)灌溉草場(chǎng)和高效節(jié)水飼草料地是解決過(guò)度放牧、保護(hù)草原生態(tài)的有效措施。據(jù)測(cè)算，1畝高效節(jié)水灌溉飼草料地的產(chǎn)草能力相當(dāng)于20～50畝天然草原的產(chǎn)草能力。應(yīng)根據(jù)水資源條件，在內(nèi)蒙古、新疆、青藏高原等牧區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉飼草料地，積極推進(jìn)以灌溉草場(chǎng)建設(shè)為主的牧區(qū)水利工程建設(shè)，提高草場(chǎng)載畜能力，改善農(nóng)牧民生活生產(chǎn)條件，保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。

(四)推進(jìn)水土資源保護(hù)，保障生態(tài)安全

水土資源保護(hù)對(duì)維持良好的水生態(tài)系統(tǒng)具有十分重要的作用。針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)重點(diǎn)從水土流失綜合防治、生態(tài)脆弱河湖治理修復(fù)、地下水保護(hù)等方面，開(kāi)展水生態(tài)保護(hù)和治理修復(fù)。

一是加強(qiáng)水土流失防治。 首先要立足于防，對(duì)重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山洪地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；在容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。其次是治理和修復(fù)，對(duì)已經(jīng)形成嚴(yán)重水土流失的地區(qū)，以小流域?yàn)閱卧M(jìn)行綜合治理，重點(diǎn)開(kāi)展坡耕地、侵蝕溝綜合整治，從源頭上控制水土流失。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮大自然自我修復(fù)能力，在人口密度小、降雨條件適宜、水土流失比較輕微地區(qū)，采取封禁保護(hù)等措施，促進(jìn)大范圍生態(tài)恢復(fù)和改善。

二是推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖修復(fù)。目前我國(guó)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、生態(tài)脆弱的河湖還較多，在治理中應(yīng)充分借鑒塔里木河、黑河、石羊河等流域治理經(jīng)驗(yàn)，以水資源承載能力為約束，防止無(wú)序開(kāi)發(fā)水資源和盲目擴(kuò)大灌溉面積，嚴(yán)格控制新增用水；對(duì)開(kāi)發(fā)過(guò)度地區(qū)，要通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、合理壓縮灌溉面積等措施，提高用水效率和效益，合理調(diào)配水資源，逐步把擠占的生態(tài)環(huán)境用水退出來(lái)；在流域水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理中，應(yīng)充分考慮河流生態(tài)需求，保障基本生態(tài)環(huán)境用水。

三是實(shí)施地下水超采區(qū)治理。地下水補(bǔ)給周期長(zhǎng)、更新緩慢，一旦遭受破壞恢復(fù)困難，同時(shí)地下水也是重要的戰(zhàn)略資源和抗旱應(yīng)急水源，須特別加強(qiáng)涵養(yǎng)和保護(hù)。應(yīng)盡快建立地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)態(tài)掌握地下水狀況。劃定限采區(qū)和禁采區(qū)范圍，嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采，防止超采區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)大和出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。加大超采區(qū)治理力度，特別是對(duì)南水北調(diào)東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、濱海海水入侵區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)盡快制定地下水壓采計(jì)劃，通過(guò)節(jié)約用水和替代水源建設(shè)，壓減地下水開(kāi)采量；有條件的地區(qū)，應(yīng)利用雨洪水、再生水等回灌地下水。

四是高度重視水利工程建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。今后一個(gè)時(shí)期，水利建設(shè)規(guī)模大、類型多，不僅有重點(diǎn)骨干工程，也有面廣量大的中小型工程。水利工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目論證、工程建設(shè)以及運(yùn)行調(diào)度等各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)高度重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在水庫(kù)建設(shè)中，要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)方案的比選和優(yōu)化，盡量減少水庫(kù)移民和占用耕地，科學(xué)制定調(diào)度方案，合理配置河道生態(tài)基流，最大程度地降低工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響；在河道治理中，應(yīng)處理好防洪與生態(tài)的關(guān)系，盡量保持河流的自然形態(tài)，注重加強(qiáng)河湖水系的連通，促進(jìn)水體流動(dòng)，維護(hù)河流健康。

(五)實(shí)行以水權(quán)為基礎(chǔ)的最嚴(yán)格水資源管理制度，保障水資源可持續(xù)利用

在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)雙重因素的作用下，我國(guó)水資源短缺形勢(shì)更趨嚴(yán)峻，水生態(tài)環(huán)境壓力日益增大。為有效解決水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重等突出問(wèn)題，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開(kāi)發(fā)利用方式，從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，保障水資源可持續(xù)利用。

一是建立用水總量控制制度。目前，我國(guó)用水總量已近6000億立方米，北方一些地區(qū)用水量已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)?shù)厮Y源承載能力。全國(guó)水資源綜合規(guī)劃提出，到2030年，我國(guó)用水高峰時(shí)總量力爭(zhēng)控制在7000億立方米以內(nèi)。這一指標(biāo)是按照可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮了我國(guó)的水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用水需求確定的，是我國(guó)用水總量控制的紅線。當(dāng)前，應(yīng)按照國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)的要求，制定江河水量分配方案，將用水總量逐級(jí)分配到各個(gè)行政區(qū)，明晰初始水權(quán)。同時(shí)，也要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，探索建立水市場(chǎng)，促進(jìn)水權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

二是建立用水效率控制制度。首先應(yīng)分地區(qū)、分行業(yè)制定一整套科學(xué)合理的用水定額指標(biāo)體系。目前，我國(guó)許多地區(qū)雖然制定了一些用水定額指標(biāo)，但指標(biāo)體系還不完整，有的定額過(guò)寬、過(guò)松，難以起到促進(jìn)提高用水效率的作用。用水定額應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照節(jié)能減排的要求，綜合研究確定。其次，應(yīng)加強(qiáng)用水定額管理。把用水戶定額執(zhí)行情況作為節(jié)水考核的重要依據(jù)，建立獎(jiǎng)懲制度。應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的用水器具市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，逐步淘汰不滿足用水定額要求的生活生產(chǎn)設(shè)施和工藝技術(shù)。同時(shí)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)制度，鼓勵(lì)用水戶通過(guò)技術(shù)改造等措施節(jié)約用水，提高用水效率。

三是建立水功能區(qū)限制納污制度。我國(guó)《水法》明確規(guī)定，要“按照水功能區(qū)對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力”。目前，我國(guó)一些河湖的入河污染物總量已超出其納污能力，水污染嚴(yán)重。全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)均已劃定了水功能區(qū)，初步提出了水域納污能力和限制排污總量意見(jiàn)。當(dāng)前要按照《水法》規(guī)定，履行相關(guān)審批程序，明確水功能區(qū)限制納污紅線，建立一整套水功能區(qū)限制納污的管理制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理。對(duì)于現(xiàn)狀入河污染物總量已突破水功能區(qū)納污能力的地區(qū)，要特別加強(qiáng)水污染治理，下大力氣削減污染物排放量，嚴(yán)格限制審批新增取水和入河排污口。

四是建立水資源管理責(zé)任和考核制度。落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，關(guān)鍵在于明確責(zé)任主體，建立有效的考核評(píng)價(jià)辦法。要把水資源管理責(zé)任落實(shí)到縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。將水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的主要控制性指標(biāo)納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格考核，考核結(jié)果作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。應(yīng)重視完善水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，提高監(jiān)控能力，做到主要控制指標(biāo)可監(jiān)測(cè)、可評(píng)價(jià)、可考核，為實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理提供技術(shù)支撐。

(六)建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，保障水利跨越式發(fā)展

根據(jù)水利建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，初步測(cè)算，今后10年全國(guó)水利建設(shè)投資需求約為4萬(wàn)億元，年均為4000億元，而2010年全國(guó)水利實(shí)際投入約2000億元，與需求相比，投資缺口較大。目前，水利投資來(lái)源主要有國(guó)家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、財(cái)政專項(xiàng)資金、水利建設(shè)基金以及銀行貸款等，以財(cái)政性資金為主。

今年中央一號(hào)文件提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。由于水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，因此，應(yīng)抓緊建立以政府公共財(cái)政投入為主，社會(huì)投入為補(bǔ)充的水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。一是穩(wěn)定和提高水利在國(guó)家固定資產(chǎn)投資中的比重。目前，中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中水利的比重約為18%，要滿足未來(lái)10年江河治理、水資源配置等重大工程建設(shè)需要，應(yīng)進(jìn)一步提高水利所占比重。二是大幅度增加財(cái)政專項(xiàng)水利資金規(guī)模。近年來(lái)，為支持中小型水利工程建設(shè)，中央財(cái)政專項(xiàng)水利資金規(guī)模逐年增加，2010年達(dá)到258億元。為加快農(nóng)田水利等中小型水利工程建設(shè)，中央和省級(jí)財(cái)政用于水利的專項(xiàng)資金應(yīng)在2010年基礎(chǔ)上，至少翻一番。三是進(jìn)一步充實(shí)和完善水利建設(shè)基金。國(guó)務(wù)院已同意將水利建設(shè)基金延長(zhǎng)至2020年。但目前中央水利建設(shè)基金規(guī)模不到40億元，地方水利建設(shè)基金征收地區(qū)間差異很大，最多的省份已超過(guò)70億元，最少的省份尚不足1000萬(wàn)元。應(yīng)進(jìn)一步拓寬征收渠道，擴(kuò)大征收規(guī)模。四是落實(shí)好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年土地出讓收入中，東部地區(qū)占66.7%，中西部地區(qū)僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農(nóng)田水利建設(shè)資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)資金需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。需要研究提出中央和省級(jí)統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體辦法，重點(diǎn)向糧食主產(chǎn)區(qū)、貧困地區(qū)和農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的地區(qū)傾斜。同時(shí)，應(yīng)按照中央一號(hào)文件的精神，細(xì)化水利建設(shè)金融支持、吸引社會(huì)資金的政策措施，拓寬水利投融資渠道。此外，針對(duì)今后十年水利投入大、項(xiàng)目數(shù)量多、分布范圍廣的特點(diǎn)，應(yīng)特別加大對(duì)水利建設(shè)資金的監(jiān)督管理，確保資金安全和使用效益。

依法治水是加快水利改革發(fā)展的重要保障。全國(guó)人大十分重視水法治建設(shè)，頒布實(shí)施了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等4部水法律，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了一批水行政法規(guī)，構(gòu)建了我國(guó)水法規(guī)的基本框架，為依法治水提供了法律依據(jù)。但目前節(jié)約用水、地下水管理、農(nóng)田水利、流域綜合管理等方面還沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)水法規(guī)建設(shè)，不斷完善水法規(guī)體系。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)加快水利工程管理體制改革，建立工程良性運(yùn)行機(jī)制；健全基層水利服務(wù)體系，適應(yīng)日益繁重的農(nóng)村水利建設(shè)和管理的需要；積極推進(jìn)水價(jià)改革，建立反映水資源稀缺程度、兼顧社會(huì)可承受能力和社會(huì)公平的水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)，探索建立政府與農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本的機(jī)制；推動(dòng)水利科技創(chuàng)新，力求在水利重大學(xué)科理論、關(guān)鍵技術(shù)等方面取得新的突破，提高我國(guó)水利科技水平。

綜上所述，我國(guó)人多水少、水資源時(shí)空分布不均的基本國(guó)情水情，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期不會(huì)改變，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和全球氣候變化的影響，水安全問(wèn)題將更加突出。目前水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的需要，是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。應(yīng)該把水利發(fā)展作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，加大投入、加快建設(shè)，深化改革、強(qiáng)化管理，不斷增強(qiáng)水旱災(zāi)害綜合防御能力、水資源合理配置和高效利用能力、水土資源保護(hù)和河湖健康保障能力以及水利社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

以上匯報(bào)不妥之處，敬請(qǐng)批評(píng)指正。謝謝大家！

（主講人為水利部總規(guī)劃師）

附：

講稿中有關(guān)名詞解釋

1、水庫(kù)等級(jí)劃分。水庫(kù)的等級(jí)是按照其總庫(kù)容的大小來(lái)劃分的?？値?kù)容在1億m3以上（含1億m3，下同）的為大型水庫(kù)，總庫(kù)容在1000萬(wàn)～1億m3之間的為中型水庫(kù)，總庫(kù)容在10～1000萬(wàn)m3之間的為小型水庫(kù)。小型水庫(kù)又分為小(1)型和小(2)型，其中總庫(kù)容在100～1000萬(wàn)m3之間的為小(1)型水庫(kù)，總庫(kù)容在10～100萬(wàn)m3之間的為小(2)型水庫(kù)。

2、蓄滯洪區(qū)。是指河堤背水面以外臨時(shí)貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等，是江河防洪體系中的重要組成部分。

3、防洪保護(hù)區(qū)。是指在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護(hù)的地區(qū)。

4、水功能區(qū)。是指為滿足水資源合理開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，依其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水域。

5、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)。指實(shí)際灌入農(nóng)田可供作物利用的有效水量與渠首引入水量的比值。

6、農(nóng)田有效灌溉面積。指在灌溉或設(shè)備已基本配套，有一定水源，土地比較平整，在一般年景可以進(jìn)行正常灌溉的農(nóng)田或耕地灌溉面積。

7、“五小”水利工程。指小塘壩、小水窖（小水池、小水柜）、小堰閘、小泵站和小渠道五種小型水利工程。

8、水土保持“三同時(shí)”制度。指建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。

9、坡耕地、侵蝕溝。坡耕地是指山區(qū)、丘陵區(qū)，坡度一般在5～25度之間跑水、跑肥、跑土的旱地。侵蝕溝是指溝蝕形成的溝道，溝坡坡度一般較陡，容易產(chǎn)生新的切溝甚至發(fā)育成新的侵蝕溝，并伴有坍塌、瀉溜等重力侵蝕發(fā)生，水土流失較為嚴(yán)重。