在處理違法占地、違法建設(shè)案件過(guò)程中，國(guó)土資源部門(mén)必須正確把握不同法律的適用范圍以及不同執(zhí)法主體的職責(zé)權(quán)限劃分，只能這樣，才能做到依法行政，避免錯(cuò)案的發(fā)生。 

在處理此類(lèi)案件時(shí)，有3個(gè)問(wèn)題必須厘清：一是違法占地與違法建設(shè)的異同，二是“雙違法”行為處理的原則，三是誰(shuí)有權(quán)對(duì)違法占地和違法建設(shè)進(jìn)行強(qiáng)拆。

問(wèn)題一

違法占地、違法建設(shè)有何異同？

違法占地，也就是《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》中所稱(chēng)的非法占地，是指行為人違反土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，未經(jīng)合法有效批準(zhǔn)（包括征地審批、轉(zhuǎn)用審批和供地審批）而占用土地的行為。根據(jù)《土地管理法》第四十四條、第四十五條、第五十三條、第六十條、第六十一條、第六十二條等條款的規(guī)定，因國(guó)家建設(shè)或其他原因需要使用土地的，必須經(jīng)土地行政主管部門(mén)呈報(bào)有權(quán)審批的人民政府批準(zhǔn)。其中使用農(nóng)用地的，要經(jīng)過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批；非本集體經(jīng)濟(jì)組織使用集體土地的還要經(jīng)過(guò)土地征收審批。因此，行為人凡未履行轉(zhuǎn)用、征收和供地審批手續(xù)而占地建設(shè)的行為，都構(gòu)成違法占地的事實(shí)。除上述典型的違法占地情形外，違法占地還有騙取批準(zhǔn)占地、超過(guò)批準(zhǔn)數(shù)量多占土地等多種形式。 

違法建設(shè)，是指行為人違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，未履行規(guī)劃審批手續(xù)而從事建設(shè)活動(dòng)的行為。根據(jù)違法建設(shè)占用區(qū)域范圍的不同，又分兩種情況。一是違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，在城市（直轄市、市和建制鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)（含規(guī)劃區(qū)的村莊和集鎮(zhèn)），進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的，未取得城市規(guī)劃行政主管部門(mén)核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)工程規(guī)劃許可證而從事建設(shè)活動(dòng)的行為。二是違反了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，未取得縣級(jí)人民政府建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具的選址意見(jiàn)書(shū)而實(shí)施的建設(shè)行為。

違法占地、違法建設(shè)相同點(diǎn)：都是占用土地進(jìn)行（建筑物、構(gòu)筑物）建設(shè)的行為；都是未履行審批手續(xù)進(jìn)行建設(shè)的行為。 

不同點(diǎn)：違反的法律不同。違法占地行為違反的是土地管理類(lèi)法律、法規(guī)，而違法建設(shè)違反的是城鄉(xiāng)規(guī)劃類(lèi)法律、法規(guī)；查處的主體不同。對(duì)于違法占地，查處的主體是各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，而對(duì)違法建設(shè)行為查處的主體則既有城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，又可能是城市綜合執(zhí)法部門(mén)，甚至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。 

當(dāng)然，實(shí)踐中還會(huì)出現(xiàn)一種特殊情況，就是同一占地建設(shè)行為，既違反了《土地管理法》，同時(shí)又違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這種競(jìng)合情況，就是人們常說(shuō)的“雙違”，因此，若要處理好適用法律問(wèn)題，就必須厘清什么是“雙違”，以及如何把握雙違處理的原則。

問(wèn)題二

查處“雙違”的原則有哪些？

既然有“雙違”，那么先說(shuō)說(shuō)什么是“單違”。 

“單違”有兩種，即單一的違法占地和單一的違法建設(shè)。 

單一的違法占地。這種情況發(fā)生在《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的在城市、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃區(qū)以外（圈外）的農(nóng)用地和未利用地范圍內(nèi)。構(gòu)成單一違法占地行為的要件有兩個(gè)：一是占地的目的是為了建設(shè)房屋等建筑物；二是未按照《土地管理法》的規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。 

單一的違法建設(shè)行為。這種情況在城市、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃區(qū)（圈內(nèi)）。在規(guī)劃區(qū)外，則不存在這種單一的違法建設(shè)行為。構(gòu)成單一違法建設(shè)行為的要件有兩個(gè)：一是有建設(shè)用地審批手續(xù)，即已取得了建設(shè)用地使用證；二是在建設(shè)用地許可證的范圍內(nèi)，從事新建、擴(kuò)建或者改建等建設(shè)活動(dòng)；三是未按照規(guī)定向建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程許可手續(xù)或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)（農(nóng)村住宅）建設(shè)審批手續(xù)。 

“雙違”行為。這種情況發(fā)生在城市、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃區(qū)（圈內(nèi)）。在規(guī)劃區(qū)外則不存在“雙違”問(wèn)題。構(gòu)成“雙違”的要件有3個(gè)：一是在占地范圍內(nèi)從事了建設(shè)活動(dòng)；二是未向建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可手續(xù)；三是未向土地行政主管部門(mén)履行和用地審批手續(xù)。 

按照職權(quán)法定的原則，單一的違法建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)（規(guī)劃）行政主管部門(mén)依據(jù)《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行查處。單一的違法占地行為，應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門(mén)依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行查處。 

而對(duì)于“雙違”行為，《行政處罰法》并沒(méi)有對(duì)部門(mén)之間的職責(zé)分工進(jìn)行界定，但該法第二十四條則明確規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。因此，對(duì)于“雙違”案件的處理，應(yīng)當(dāng)把握如下原則： 

第一，對(duì)于“雙違”行為，建設(shè)（規(guī)劃）和土地行政主管部門(mén)可以按照各自的法律依據(jù)分別依法進(jìn)行查處。 

第二，對(duì)于雙重違法行為，如果建設(shè)（規(guī)劃）和土地行政主管部門(mén)有一方作出了罰款的行政處罰，那么，根據(jù)一事不再罰款的原則，另外一方就不能針對(duì)同一違法行為做出罰款的處罰。 

第三，對(duì)于雙重違法行為，如果建設(shè)（規(guī)劃）和土地行政主管部門(mén)有一方先前已作出了沒(méi)收或者拆除建筑物的處罰，由于另一方?jīng)]有可執(zhí)行的標(biāo)的物，那么，另一方可不再作出同樣的處罰。 

值得注意的是，目前許多城市在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施綜合執(zhí)法體制，并對(duì)查處違反規(guī)劃法律法規(guī)行為的主體作出了特殊規(guī)定，那么，在具體查處雙重違法案件中，還必須考慮到綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與建設(shè)（規(guī)劃）部分之間的職責(zé)分工，以便做好相應(yīng)的銜接工作。

問(wèn)題三

拆違主體怎樣界定？

近年來(lái)，各地相繼建立了保護(hù)耕地的共同責(zé)任機(jī)制，保護(hù)耕地的基本國(guó)策早已深入人心。但由于利益的驅(qū)使，違法占地和違法建設(shè)行為還時(shí)有發(fā)生。如何處理好保護(hù)資源、保障發(fā)展的關(guān)系，仍然是擺在各級(jí)人民政府面前的重要任務(wù)。目前，壓力最大的當(dāng)屬?lài)?guó)土資源主管部門(mén)。他們既要為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，爭(zhēng)取更多的用地指標(biāo)，保證大項(xiàng)目、好項(xiàng)目落地，又要控制違法行為的發(fā)生，承擔(dān)治理違法用地行為的重任。實(shí)踐中，個(gè)別地方政府仍然有把強(qiáng)拆的責(zé)任故意推到國(guó)土資源主管部門(mén)的現(xiàn)象，因此，搞清強(qiáng)拆的主體，避免越權(quán)執(zhí)法顯得非常重要。 

國(guó)土資源主管部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)拆權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定，依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。《行政強(qiáng)制法》第五十三條同樣規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依照規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！锻恋毓芾矸ā凡](méi)有像《城鄉(xiāng)

規(guī)劃法》那樣，賦予相關(guān)人民政府或國(guó)土資源部門(mén)對(duì)違法占地上的新建建筑物和其他設(shè)施的強(qiáng)制拆除權(quán)，對(duì)于違反《土地管理法》規(guī)定的新建的建筑物和其他設(shè)施的強(qiáng)制拆除，仍需申請(qǐng)人民法院來(lái)進(jìn)行。 

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府擁有強(qiáng)拆權(quán)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，在鄉(xiāng)、村規(guī)劃區(qū)內(nèi)，也就是鄉(xiāng)和村莊的建成區(qū)以及因鄉(xiāng)、村莊建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域內(nèi)，所發(fā)生的違法建設(shè)行為（有可能是單一違法建設(shè)，也有可能是“雙違”），鄉(xiāng)或鎮(zhèn)人民政府可以組織強(qiáng)拆。實(shí)踐中，許多地方國(guó)土資源主管部門(mén)也是借力借勢(shì)，利用這條規(guī)定，及時(shí)制止了違法占地行為。 

建設(shè)、規(guī)劃和綜合執(zhí)法部門(mén)擁有強(qiáng)拆權(quán)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。這條規(guī)定，事實(shí)上把強(qiáng)拆權(quán)賦予了具有城鄉(xiāng)建設(shè)管理職能的部門(mén)，如建設(shè)、規(guī)劃及城市綜合執(zhí)法部門(mén)。當(dāng)然，在實(shí)際組織強(qiáng)拆時(shí)，也可以由地方人民政府責(zé)成公安等部門(mén)共同參與，在這一點(diǎn)上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》比《土地管理法》更具靈活性，也更具操作性。 

值得注意的是，最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號(hào)）明確規(guī)定，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。也就是說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)賦予了有關(guān)人民政府和執(zhí)法部門(mén)的強(qiáng)拆權(quán)，在此情況下，人民法院不再受理相關(guān)的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。 

（作者單位：天津市國(guó)土資源局和房屋管理局）