內(nèi)容摘要：江蘇省委、省政府將蘇州確定為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點地區(qū)后，蘇州加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源要素配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)和社會管理一體化，把改革創(chuàng)新貫穿城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的各個環(huán)節(jié)，從體制改革和制度建設(shè)上著手拆除城鄉(xiāng)分割的樊籬，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合度不斷提高。本報告基于對蘇州的長期跟蹤調(diào)查，全面總結(jié)了蘇州的實踐與創(chuàng)新，分析了蘇州加快推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)驗及其借鑒意義。

 

    關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，經(jīng)驗，蘇州

 

    蘇州農(nóng)村過去三十多年的變化是中國發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的一個縮影。改革開放以來，蘇州農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的成果可以概括為“三大突破”，即上世紀80年代初全面實行家庭承包制、90年代中期以后全面實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、進入新世紀以后全面推進農(nóng)村“三大合作”改革；蘇州農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的成就可以概括為“三次歷史性跨越”，即上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，加快了農(nóng)村工業(yè)化進程；上世紀90年代，開發(fā)區(qū)和開放型經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化步伐；進入新世紀，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化扎實推進，加快了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化步伐。

 

    城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是黨的十六大以來的10年蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展的突出亮點。蘇州市的各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大農(nóng)民群眾，立足蘇州實際，銳意改革創(chuàng)新，科學(xué)整合資源，形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)融合的嶄新發(fā)展格局，在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化這場具有歷史意義的改革實踐中為貫徹落實中央重要戰(zhàn)略部署創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗。

 

    2006年以來，國務(wù)院發(fā)展研究中心成立課題組，對蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實踐進行了長期的跟蹤調(diào)查研究，全面總結(jié)了蘇州的實踐與創(chuàng)新，在深入解剖改革發(fā)展中涌現(xiàn)出的大量典型案例的基礎(chǔ)上，分析了蘇州加快推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)驗及其借鑒意義。

 

    蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)驗可以從三個方面進行觀察：首先，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，目的在于適應(yīng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的新形勢，構(gòu)建平等協(xié)調(diào)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步縮小工農(nóng)城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。2011年，蘇州農(nóng)民人均純收入17225.78元，城鄉(xiāng)收入比降低到1.93：1，遠低于全國3.13：1、江蘇省2.44：1的平均水平，成為全省全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一，這是蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化成果的重要體現(xiàn)。其次，黨的十七屆三中全會提出，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理。這“五個統(tǒng)籌”是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略舉措，是促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要任務(wù)和抓手，是科學(xué)衡量城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平的主要尺度。蘇州加快促進基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村拓展，社會保障向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代城市文明向農(nóng)村輻射，在城鄉(xiāng)發(fā)展“五個統(tǒng)籌”方面遠遠走在了全國的前列。再次，城鄉(xiāng)一體化既是發(fā)展問題，更是改革問題。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要旨所在，就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。而要使這一要旨得以實現(xiàn)，關(guān)鍵在于加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制。推動形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，既涉及公共財政、就業(yè)、土地、戶籍等方面配套，也涉及農(nóng)村自身的改革。敢于爭先、走前人沒走過的路，是蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化經(jīng)驗的精髓。2008年9月，江蘇省委、省政府將蘇州市確定為全省唯一的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點地區(qū)后，進一步激發(fā)全市上下改革創(chuàng)新的熱情，不僅加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、資源要素配置、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)和社會管理一體化，而且始終堅持把改革創(chuàng)新貫穿城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的各個環(huán)節(jié)，從體制改革和制度建設(shè)上著手拆除城鄉(xiāng)分割的樊籬，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合度不斷提高。加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制是蘇州經(jīng)驗的集中體現(xiàn)。

 

    我國各地自然條件、資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異很大，存在的矛盾和問題各不相同。促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必然是起點有差距、進程有快慢、水平有高低、重點有不同。蘇州的許多發(fā)展條件是全國很多地區(qū)無法比擬的，但蘇州在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的理念和創(chuàng)造的好經(jīng)驗，有重要的借鑒價值。本報告將從8個方面對蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的經(jīng)驗進行總結(jié)和提煉。

 

    一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

 

    推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，著力形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工合理、生產(chǎn)要素和資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，走城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展融合之路。過去三十多年，蘇州快速實現(xiàn)了以工業(yè)化為主體的經(jīng)濟騰飛，成為全球重要的制造業(yè)基地之一。蘇州以提高自主創(chuàng)新能力為核心，通過大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力實施對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)升級，大力淘汰落后產(chǎn)能和低端裝備，有序引導(dǎo)中低端業(yè)態(tài)向外轉(zhuǎn)移，積極鼓勵優(yōu)勢企業(yè)對外擴張，從而不斷加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。2011年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值過萬億元，制造業(yè)形成了電子信息、裝備制造、紡織、輕工、冶金、石化等六大超千億元的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，新能源、新材料、生物技術(shù)和新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、高端裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的比重接近40%。

 

    發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，蘇州農(nóng)業(yè)賴以生存的土地資源大幅減少，農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占的比重越來越低，糧食等一些重要農(nóng)產(chǎn)品對外部市場的依賴越來越高，農(nóng)民收入增長轉(zhuǎn)向越來越依靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2011年，蘇州農(nóng)業(yè)在GDP中的比重已降低到2.2%。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，蘇州把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為不可替代基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、作為蘇州率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展新要求，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐和物質(zhì)裝備條件，全面提升農(nóng)業(yè)的科技化、信息化水平，拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間和功能，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境，加快落實以百萬畝優(yōu)質(zhì)糧油、百萬畝高效園藝、百萬畝生態(tài)林地、百萬畝特色水產(chǎn)為主要內(nèi)容的“四個百萬畝”產(chǎn)業(yè)布局，強化農(nóng)業(yè)“接二（次產(chǎn)業(yè)）連三（次產(chǎn)業(yè)）”，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)加工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代營銷，不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值和產(chǎn)出效益，加快農(nóng)業(yè)向集約化、高效化和規(guī)模化轉(zhuǎn)型，成功走出了一條具有蘇州特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。在2011年全省的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程監(jiān)測中，蘇州農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化得分為80.46分，高出江蘇省監(jiān)測平均得分8.49分，位列全省首位。

 

    蘇州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗表明，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)的基本功能不斷得到擴展和深化，農(nóng)業(yè)不僅提供我們所需的農(nóng)產(chǎn)品和就業(yè)，還要提供良好的生態(tài)系統(tǒng)，提供生活、教育和文化載體等多樣化的功能。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，社會越是進步，農(nóng)業(yè)功能的多樣化趨勢越是明顯，農(nóng)業(yè)將愈益起到不可替代的作用。蘇州不斷強化和拓展農(nóng)業(yè)功能定位，建立永久性農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，從2005年開始基本農(nóng)田保有率一直保持在100%，突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)、生活等多功能性，大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，在發(fā)揮農(nóng)業(yè)食品保障、原料供給、就業(yè)增收等功能的同時，更加彰顯生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能，傳承和展現(xiàn)江南魚米之鄉(xiāng)、優(yōu)美田園風(fēng)光，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，為整個經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障。

 

    蘇州發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要經(jīng)驗是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化達到相當程度后，必須由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累轉(zhuǎn)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，加強對農(nóng)業(yè)的保護和支持。蘇州在健全工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策保障機制上進行了有益的創(chuàng)新。一是強化財政投入，增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度、對農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)等支持力度、對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織扶持力度。二是加大以生態(tài)補償為主的政策補貼力度。在積極落實國家糧食直補、農(nóng)資增支綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼等惠農(nóng)政策的同時，以基本農(nóng)田、水源地和重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林為生態(tài)補償重點，通過財政轉(zhuǎn)移支付，對因保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟發(fā)展受到限制的地區(qū)給予經(jīng)濟補償。三是扶持新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。張家港市從2006年開始，對流轉(zhuǎn)土地按每年每畝300元給予補貼，一定10年不變，標準逐年增加；昆山市的補貼標準達到每畝400元，其他市區(qū)也都出臺了相關(guān)的扶持政策。四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資體系。蘇州注重培育適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展需要的各類新型金融組織，積極探索政策性保險金融對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度，加強財稅政策與農(nóng)村金融政策的有效銜接，充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向功能，有效引導(dǎo)外商資本、民間資本、工商資本等多渠道、多形式、多層次籌集農(nóng)業(yè)建設(shè)資金引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向“三農(nóng)”。

 

    二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提升農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量和創(chuàng)業(yè)能力

 

    就業(yè)是民生之本。推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須把農(nóng)村勞動力就業(yè)納入整個社會就業(yè)體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)政策統(tǒng)一、就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)機會公平和就業(yè)條件平等。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，蘇州農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道不斷拓寬，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化。全市近90%的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)。2011年農(nóng)民人均工資性收入11250.19元，人均工資性收入占農(nóng)民人均純收入比重的65.3%。蘇州在推進城鄉(xiāng)一體化過程中，認真貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，積極探索建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度。

 

    一是建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和失業(yè)管理制度。蘇州將農(nóng)村勞動力就業(yè)納入整個社會就業(yè)管理體系，建立健全了城鄉(xiāng)勞動力資源調(diào)查制度和就業(yè)、失業(yè)的界定標準體系，規(guī)范了就業(yè)和失業(yè)登記管理，完善了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和失業(yè)管理制度。

 

    二是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)促進政策。對勞動年齡內(nèi)有就業(yè)愿望和就業(yè)能力的農(nóng)村勞動力，發(fā)放統(tǒng)一的《就業(yè)登記證》，鼓勵各類培訓(xùn)機構(gòu)為農(nóng)民開展多層次、多形式職業(yè)培訓(xùn)，提供免費的職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。

 

    三是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)困難人員援助機制。蘇州市以創(chuàng)建充分就業(yè)社區(qū)和充分就業(yè)村為載體，以城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭、農(nóng)村零轉(zhuǎn)移貧困家庭等困難群體為重點，將城鎮(zhèn)就業(yè)再就業(yè)援助優(yōu)惠政策向農(nóng)民延伸，援助就業(yè)困難的農(nóng)村勞動力和被征地農(nóng)民就業(yè)。對農(nóng)村就業(yè)困難對象，發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，通過提供社保補貼鼓勵用人單位吸納農(nóng)村就業(yè)困難人員就業(yè)。農(nóng)村就業(yè)困難人員通過初次技能鑒定，可申領(lǐng)一次性職業(yè)技能鑒定補貼。拓寬公益性崗位的范圍和規(guī)模，把農(nóng)村“四保一協(xié)”（保潔、保綠、保通、保安和勞動保障協(xié)理員）的崗位納入公益性崗位范疇，公益性崗位優(yōu)先安置農(nóng)村零就業(yè)家庭人員等就業(yè)困難對象。積極發(fā)展勞務(wù)合作社，主要吸收被征地農(nóng)民和有勞動能力、有就業(yè)愿望、但難以找到合適工作崗位的農(nóng)村剩余勞動力參加，對外提供勞務(wù)、承接工程、參與社區(qū)服務(wù)等。

 

    四是充分發(fā)揮失業(yè)保險對預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的保障作用。蘇州開展擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，從失業(yè)保險基金節(jié)余部分提取資金，用于職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓(xùn)及技能鑒定補貼、社會保險補貼、就業(yè)崗位補貼，以及小額擔保貸款貼息等，進一步提高了失業(yè)保險基金使用效益。

 

    五是鼓勵農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)。黨的十七大提出了“實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，大力促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”的戰(zhàn)略部署，蘇州市以被確定為首批國家級創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)型城市為契機，制定了“政府推動創(chuàng)業(yè)，社會支持創(chuàng)業(yè)，市民自主創(chuàng)業(yè)”的方略和一系列優(yōu)惠政策：降低創(chuàng)辦個體工商戶和小企業(yè)優(yōu)惠門檻，給予創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)性資金和租金補貼、稅收優(yōu)惠、融資信貸支持，給予引進的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才優(yōu)惠政策，給予有創(chuàng)業(yè)愿望人員免費創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，對成功創(chuàng)業(yè)人員實施社會保險補貼，對就業(yè)困難人員創(chuàng)業(yè)提供一次性創(chuàng)業(yè)補貼，建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系等，營造了良好的城鄉(xiāng)居民創(chuàng)業(yè)大環(huán)境。以本地特色產(chǎn)品為載體，鼓勵通過結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟特點開展“一鎮(zhèn)一品”特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)活動，發(fā)揮“一鎮(zhèn)一品”的創(chuàng)業(yè)示范引領(lǐng)作用。創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的積極效應(yīng)得以體現(xiàn)。蘇州市個私經(jīng)濟實體總量從2008年的40余萬戶，增加到2011年的55萬戶；個私經(jīng)濟從業(yè)人數(shù)占全部從業(yè)人數(shù)比重，從2007年的30%，提高到2011年的近50%。創(chuàng)業(yè)拓寬了農(nóng)民收入增長渠道，有力地促進了農(nóng)民收入的增加。隨著農(nóng)村家庭財富逐步積累和投資領(lǐng)域逐步拓寬，以房屋出租、股息與紅利、土地經(jīng)營權(quán)入股為主體的多元化收入成為農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的主要來源。2011年蘇州農(nóng)村居民家庭人均財產(chǎn)投資性收入6480元，占農(nóng)民收入的比重從2003年的不足5%迅速上升到37.6%。

 

    三、統(tǒng)籌發(fā)展中心城市、縣域城市、小城鎮(zhèn)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚相統(tǒng)一

 

    城鎮(zhèn)化是促進我國經(jīng)濟快速增長、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、提高人民生活水平的基本途徑，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用，為農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)造更多的機會，為進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居、融入城市創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。我國是世界上人口最多的國家，完成規(guī)模巨大的人口城鎮(zhèn)化，不能將城鎮(zhèn)化片面理解為發(fā)展大城市，也不能簡單化為遍地開花發(fā)展小城鎮(zhèn)，必須形成合理的城鎮(zhèn)體系，促使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，蘇州城鎮(zhèn)化以前所未有的速度推進。經(jīng)過上世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、90年代開發(fā)區(qū)和開放型經(jīng)濟蓬勃發(fā)展之后，到“十一五”時期，蘇州城鎮(zhèn)化率超過了60%，逐步進入成熟階段。蘇州走的是一條工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化相對均衡發(fā)展的道路。作為城鎮(zhèn)密集區(qū)，經(jīng)歷了三十多年高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后，蘇州形成了以蘇州市區(qū)中心城市為核心，5個縣級衛(wèi)星城市為樞紐，50多個重點中心鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系框架，逐步形成了一批規(guī)劃有序、環(huán)境優(yōu)美、各具特色的現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)，在此基礎(chǔ)上形成了產(chǎn)業(yè)布局比較合理、公共服務(wù)基本均等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)吸納和人口集聚比較協(xié)調(diào)的發(fā)展格局，這種格局在提升城市品質(zhì)方面具有突出優(yōu)勢。

 

    一是均衡發(fā)展中心城區(qū)與縣級城市。一方面，蘇州通過強化中心城區(qū)建設(shè)，發(fā)揮其吸納高端產(chǎn)業(yè)要素的作用。另一方面，通過強縣擴權(quán)，優(yōu)化縣級城市發(fā)展環(huán)境，增強其發(fā)展實力。蘇州5個縣級市全部位居全國百強縣前十位，各縣級市的城鎮(zhèn)化率都在70%左右。蘇州經(jīng)濟發(fā)展的最大特點之一，就是張家港、常熟、昆山、太倉、吳江5個縣級市和蘇州市區(qū)“六大經(jīng)濟板塊”優(yōu)勢互補、良性互動，中心城區(qū)與縣級城市之間形成共生共榮的關(guān)系，這與一些地區(qū)存在的城市之間層層吸納資源與層層邊緣化現(xiàn)象形成鮮明對比。

 

    二是充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)溝通城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的獨特作用。蘇州通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、區(qū)鎮(zhèn)合一、強鎮(zhèn)擴權(quán)，在規(guī)劃的引導(dǎo)下，過去數(shù)量過多、規(guī)模過小、過于分散的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局呈現(xiàn)規(guī)模適度、合理布局、綜合功能日益增強的趨勢。大量發(fā)展活力充沛的小城鎮(zhèn)的存在，形成了農(nóng)村地區(qū)自下而上的要素集聚中心，避免了許多單中心城鎮(zhèn)化地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)要素的過度外流現(xiàn)象；由于小城鎮(zhèn)相對發(fā)達的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系，使其成為城市資金、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)村擴散的平臺；蘇州的小城鎮(zhèn)利用其優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和積累的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，八仙過海各顯其能，通過興建各類開發(fā)區(qū)，吸引了龐大的外來投資，更進一步增進了農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的活力。這三個方面，使蘇州沒有出現(xiàn)許多地區(qū)高速城鎮(zhèn)化階段城市對農(nóng)村的過度剝奪、農(nóng)村經(jīng)濟凋敝、生產(chǎn)力要素過度外流等現(xiàn)象。數(shù)量眾多且分布相對均衡的縣城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，成為城鄉(xiāng)交流的紐帶，成為蘇州推行城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化供應(yīng)的基礎(chǔ)平臺，在集聚人口和產(chǎn)業(yè)要素等方面發(fā)揮著巨大的作用，吸納了全市半數(shù)的城鎮(zhèn)人口和數(shù)量眾多的外來人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值曾占據(jù)全市工業(yè)總產(chǎn)值“半壁江山”。

 

    蘇州在快速城鎮(zhèn)化階段能在很大程度上避免出現(xiàn)城市人口過快膨脹帶來的城市病，究其原因，就在于蘇州注重發(fā)展壯大縣級城市，積極培育中心鎮(zhèn)，對一批有條件的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新管理體制、擴大管理權(quán)限、強化公共服務(wù)、增加發(fā)展活力，使其逐步發(fā)展成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)代新型小城市，與現(xiàn)有大中小城市形成分工有序、優(yōu)勢互補的空間格局。蘇州五個縣級市和眾多星羅棋布的小城鎮(zhèn)長期承擔了城鎮(zhèn)化人口、工業(yè)發(fā)展緩沖器和蓄水池的作用，減輕了對中心城市的壓力，使其得以“優(yōu)雅”地發(fā)展。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)小區(qū)還自覺承擔起中心城市高等級開發(fā)區(qū)的配套、服務(wù)作用，使其得以實現(xiàn)向高層次產(chǎn)業(yè)的升級跨越。

 

    四、協(xié)同推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，增強農(nóng)村發(fā)展活力

 

    農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支持。推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須使城市和農(nóng)村緊密地聯(lián)系起來，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動”，在吸納更多農(nóng)村人口進城落戶定居的基礎(chǔ)上，增強鄉(xiāng)村地區(qū)的活力，讓留在農(nóng)村的人口安居樂業(yè)，做到進城和留鄉(xiāng)各得其所，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。蘇州打破“城市中心主義”的發(fā)展理念，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃城市和農(nóng)村建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的空間布局，科學(xué)確定城市發(fā)展區(qū)、永久性農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村環(huán)境整治力度，改善農(nóng)村人居環(huán)境，在空間形態(tài)上使城鎮(zhèn)更像城鎮(zhèn)、農(nóng)村更像農(nóng)村，農(nóng)村既保持魚米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又呈現(xiàn)先進和諧的現(xiàn)代文明。

 

    一是努力打造彰顯江南水鄉(xiāng)特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。長期以來，蘇州100多萬戶農(nóng)民分散居住在2萬多個自然村，村鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、村莊布局零星散亂。農(nóng)民住宅過于分散，不僅造成了土地資源的浪費，而且增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套的成本，加大了農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生及治安管理的難度。無論從改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，還是從節(jié)約資源、順應(yīng)基本現(xiàn)代化要求來說，都應(yīng)該積極推進農(nóng)民居住的適當集中。蘇州堅持分類指導(dǎo)，本著既要適度集中、又要方便群眾生產(chǎn)生活的原則，加快鎮(zhèn)村合理布局與建設(shè)，對于地處工業(yè)規(guī)劃區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的農(nóng)戶以及被拆遷農(nóng)戶，加快改造步伐，建設(shè)與城鎮(zhèn)建筑風(fēng)格相融合的新型社區(qū)；對于地處農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護區(qū)的農(nóng)戶，加強環(huán)境綜合整治，建設(shè)具有江南水鄉(xiāng)特色、適合生產(chǎn)和人居的新型村莊；積極引導(dǎo)分散居住農(nóng)戶、新建翻建農(nóng)戶向城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的新型社區(qū)集中居住，提高城鎮(zhèn)人口集聚水平和資源利用效率；保護具有歷史文化遺產(chǎn)和水鄉(xiāng)特色的村莊，避免在建設(shè)中被破壞和滅失。通過上述措施，蘇州避免出現(xiàn)“千村一面”的現(xiàn)象，涌現(xiàn)出一批基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)民生活富裕的示范村

 

    二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度。蘇州在整治村容村貌、改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活和條件的同時，注重改革創(chuàng)新，增添內(nèi)生動力。蘇州在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，以包括農(nóng)民專業(yè)合作社、社區(qū)股份合作社和土地股份合作社三種基本類型在內(nèi)的農(nóng)村“三大合作”改革為抓手，把農(nóng)村分散的資源、技術(shù)和資金等各類要素進行有效整合，引導(dǎo)農(nóng)民走向新的合作和聯(lián)合，讓農(nóng)民變股東，對集體資產(chǎn)、土地等生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)歸屬、配置使用和收益分配關(guān)系進行一系列創(chuàng)新。蘇州農(nóng)村“三大合作”的改革探索，符合黨的十八大提出的“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作”的精神，在促進農(nóng)民增收、發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟、促進農(nóng)民共同富裕中發(fā)揮著越來越重要的作用，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展增添了新活力，為“蘇南模式”賦予了新的內(nèi)涵。

 

    蘇州發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，帶領(lǐng)農(nóng)民開展專業(yè)化、標準化生產(chǎn)經(jīng)營，起到了組織農(nóng)民、落實政策、對接市場等方面的作用，提升了農(nóng)民的市場競爭能力，讓農(nóng)民更多地分享了農(nóng)產(chǎn)品加工和流通領(lǐng)域的利潤。近年來，適應(yīng)市場競爭的需要，蘇州引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合發(fā)展、抱團進城，既暢通了農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，增強了合作社的營銷能力，又減少了農(nóng)產(chǎn)品流通中間環(huán)節(jié)，降低了農(nóng)產(chǎn)品流通成本，增加了合作社收益，有利于促進農(nóng)民持續(xù)增收。蘇州經(jīng)驗表明，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，就是加強統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)，就是扶持農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

 

    發(fā)展各類農(nóng)村股份合作組織，讓農(nóng)民變股東，是蘇州“三農(nóng)”工作的重要創(chuàng)新。一類是土地股份合作，就是引導(dǎo)農(nóng)民把依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為長期股權(quán)，通過直接經(jīng)營、參股經(jīng)營或租賃經(jīng)營等方式，獲得收益并按股分配的一種土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新。目前，全市已成立土地股份合作社712家，土地入股面積111.4萬畝，入社農(nóng)戶34.2萬戶。另一類是社區(qū)股份合作，就是將村級集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)折股量化給本集體經(jīng)濟組織的成員，通過明晰集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)，完善集體收益的分配方式。早在2001年，吳中區(qū)就率先在金星村組建了江蘇省第一家農(nóng)村社區(qū)股份合作社。2010年金星村社區(qū)股份合作社農(nóng)民人均分紅10180元，戶均2.7萬元。截至2011年底，蘇州市已累計成立社區(qū)股份合作社1243個，入社農(nóng)戶111.7萬戶，經(jīng)營性凈資產(chǎn)249.6億元。在組建社區(qū)股份合作社量化集體資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，蘇州又引導(dǎo)農(nóng)民以現(xiàn)金出資，增資擴股，組建“富民合作社”，主要利用集體非農(nóng)建設(shè)用地，建造標準廠房等物業(yè)設(shè)施，取得出租收益，實現(xiàn)按股分紅。從2001年初昆山陸家鎮(zhèn)成立全市第一家富民合作社起，經(jīng)過不斷總結(jié)推廣、發(fā)展和完善，富民合作社已遍地開花，成為促進農(nóng)民持續(xù)增收長的重要載體。截至2011年底，全市已成立富民合作社339家，股金總額34.4億元，涉及農(nóng)戶9.3萬余戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)的8.1%，當年分紅總額31950萬元。蘇州“富民合作社”與國際上以獲取投資性收益為特征的“新一代合作社”的運作機理是完全一樣的。近年來，蘇州出現(xiàn)了一些以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建的大型富民合作聯(lián)社或?qū)嶓w，2012年2月成立的蘇州工業(yè)園區(qū)唯亭富民集團公司，總資本達19億元。富民合作社呈現(xiàn)出走向聯(lián)合、抱團發(fā)展的趨勢。作為我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，通過引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各股份合作，特別是盤活存量建設(shè)用地，落實集體留用地政策，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)或經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為股份合作經(jīng)濟預(yù)留非農(nóng)建設(shè)用地，扶持農(nóng)民股份合作組織介入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)，按規(guī)劃要求實行集中開發(fā)，統(tǒng)籌建設(shè)集貿(mào)市場、標準廠房、集宿樓、倉儲物流設(shè)施、三產(chǎn)經(jīng)營用房等一些效益好、見效快的投資性物業(yè)項目，讓農(nóng)村更多地分享了土地增值收益，不僅確保了集體資產(chǎn)的保值增值，促進了村級集體經(jīng)濟不斷壯大發(fā)展，而且開辟了農(nóng)民增加投資性收入、財產(chǎn)性收入的新渠道。2005年以來，蘇州全市村級集體經(jīng)濟收入始終保持兩位數(shù)以上增長。2011年，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟總量達1050億元，村均集體收入突破500萬元，村村收入超百萬元，在全省處于領(lǐng)先水平。全市一半以上的村凈資產(chǎn)過千萬元，其中36個村凈資產(chǎn)過億元；全市共有180個村級單位收入超千萬元，占13.12%，其中11個村級集體收入超過5000萬元。村級集體在快速發(fā)展的同時，收入結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。2011年，資產(chǎn)資源租賃收入已占到村級收入的60%以上，成為村級集體經(jīng)濟收入的主要來源，以財產(chǎn)性、物業(yè)性收入為主的穩(wěn)定性收入已占到村級集體總收入的76%。集體經(jīng)濟實力的壯大，為蘇州城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供了了巨額、持續(xù)的資金來源。蘇州農(nóng)民收入約1/3來自財產(chǎn)性和投資性收入，這與各種股份合作組織發(fā)展形成氣候、多數(shù)農(nóng)民持股有直接關(guān)系。蘇州經(jīng)驗表明，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中給農(nóng)民留一份土地，讓農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織有一筆土地發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，讓農(nóng)民更多地分享土地增值的收益，是增強農(nóng)村自身發(fā)展實力的重要手段。

 

    蘇州在探索“三大合作”改革過程中，始終尊重農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民唱主角，不損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，遵循了扶持但不包辦、引導(dǎo)但不替代的基本原則，真正做到了“三大合作”改革惠民、利民、富民。

 

    五、健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和社會保障并軌

 

    統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化基本公共服務(wù)，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。自2009年開展城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點以來，蘇州市加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化建設(shè)，加快公共服務(wù)體系向農(nóng)村延伸，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，切實加強基層公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，使基本公共服務(wù)均等惠及城鄉(xiāng)居民。

 

    長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國一直實行城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機制不同，公共財政資源配置帶有明顯的城市偏向，城鄉(xiāng)居民享受的公共服務(wù)存在很大差異。蘇州在城鄉(xiāng)一體化改革中，高度重視城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)。堅持“城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享”的原則，積極推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，重點推進城鄉(xiāng)道路、供水和污水管網(wǎng)等公用設(shè)施的城鄉(xiāng)一體化“無縫對接”，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)道路、水利、電力、電信、環(huán)保、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，形成了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的格局。蘇州在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，逐步打破了公共服務(wù)體制城鄉(xiāng)“二元”分割狀態(tài)，構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體、普惠均等的基本公共服務(wù)制度。以教育為例，蘇州統(tǒng)籌發(fā)展學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中段教育，城鄉(xiāng)學(xué)校做到統(tǒng)一管理體制、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一辦學(xué)標準、統(tǒng)一辦學(xué)經(jīng)費、統(tǒng)一教師配置、統(tǒng)一辦學(xué)水平“六個統(tǒng)一”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)?！傲鶄€一個樣”，即學(xué)校校園環(huán)境一樣美、教學(xué)設(shè)施一樣全、公用經(jīng)費一樣多、教師素質(zhì)一樣好、管理水平一樣高、學(xué)生個性一樣得到弘揚?！傲鶄€統(tǒng)一”的教育體制極大地改善了教育的公平性。

 

    城鄉(xiāng)社會保障“三大并軌”是蘇州近年來城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最大亮點。從2003年起，蘇州就在全國率先進行了建立農(nóng)村社會保障體系的探索，對務(wù)農(nóng)人員參保繳費實行財政補貼制度，縣級市、區(qū)和鎮(zhèn)級財政補貼50%-60%，突破了原先主要以個人繳費為主的籌資方式，從而激發(fā)了廣大農(nóng)民參保積極性。2009年開展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點后，蘇州加快推進各項社會保障的制度整合。在最低生活保障方面，2011年蘇州市率先在全省乃至全國實行城鄉(xiāng)低保標準并軌；在醫(yī)療保險方面，從2003年蘇州就從制度設(shè)計上將進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)村勞動力，全部納入了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度，自2009年開展城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點后，加快將在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工的非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險。在建立城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，蘇州按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險制度框架，加快推進農(nóng)村新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險并軌步伐，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險政策制度一體化、待遇水平一體化、經(jīng)辦管理一體化以及醫(yī)療救助一體化。到2011年末，蘇州市在實現(xiàn)了社會醫(yī)療保險制度城鄉(xiāng)居民全覆蓋的基礎(chǔ)上，五市七區(qū)全部完成了新型農(nóng)村合作醫(yī)療向城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險轉(zhuǎn)軌，建立了比較完善的一個體系兩種制度并存的格局，即覆蓋城鄉(xiāng)全體社會成員的職工醫(yī)療保險、居民醫(yī)療保險和社會醫(yī)療救助“三位一體”的社會醫(yī)療保障體系，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度并存發(fā)展，除常熟市仍由衛(wèi)生部門管理外，均納入人力資源和社會保障部門統(tǒng)一管理，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受同等醫(yī)療保險待遇。在社會養(yǎng)老保障方面，蘇州制定了農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，通過積極的財政補貼政策引導(dǎo)農(nóng)村居民參加城保，對原參加本市農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，按規(guī)定換算、轉(zhuǎn)移后納入城保體系，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。2012年，蘇州全市全面完成了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度并軌，建立了比較完善的一個體系兩種制度并存的格局，即覆蓋全市城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度并存發(fā)展。蘇州城鄉(xiāng)社會保障“三大并軌”的探索在全國都處在領(lǐng)先地位。

 

    城鄉(xiāng)社會保障是社會公平的均衡器。我國社會保障體系的顯著特征是“碎片化”，城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層和職業(yè)之間分別設(shè)置。社保體系的碎片化，特別是養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系的碎片化，造成勞動力市場分割，嚴重影響人口的流動性。我國養(yǎng)老保險制度在省市甚至縣市統(tǒng)籌管理運行，各地區(qū)之間制度不同，政策不統(tǒng)一，長期以來，養(yǎng)老保險關(guān)系難以互聯(lián)互通，難以轉(zhuǎn)移接續(xù)。各統(tǒng)籌地區(qū)之間繳費率不同，待遇標準和具體管理方式也不盡相同，加大了勞動力流動的難度。整合“碎片化”的社會保障體系，建立健全城鄉(xiāng)一體、銜接良好的社會保障體系，是城鄉(xiāng)一體化改革的難點所在。蘇州積極探索創(chuàng)新，注重社會公平，突破城鄉(xiāng)居民身份界限和制度壁壘，“三大并軌”的社會保障體系的構(gòu)建，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社?！爸贫群弦弧?。蘇州在進行社會保障城鄉(xiāng)一體化體系設(shè)計時，還充分考慮城鄉(xiāng)不同制度之間的無縫對接，積極探索城鄉(xiāng)各項社會保障間的銜接和轉(zhuǎn)換，從而使城鄉(xiāng)居民無論處于何種狀態(tài)，都能獲得同制同權(quán)的社會保障，其個人權(quán)益都能獲得認可和累計，從而為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果提供了通道，為其他地區(qū)提供了示范案例和有益經(jīng)驗。

 

    六、加強生態(tài)保護，建立城鄉(xiāng)環(huán)境治理長效機制

 

    蘇州溫山軟水的自然環(huán)境，河湖縱橫、濕地遍布的水鄉(xiāng)景觀，造就了獨具特色的人居天堂。蘇州人耐心呵護、精心雕琢著以水、綠、濕地為突出特色的地域生態(tài)系統(tǒng)，在推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，牢固樹立生態(tài)文明理念，把生態(tài)建設(shè)放在突出地位，把良好生態(tài)作為最大財富，把改善生態(tài)融入城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，建立了生態(tài)建設(shè)的長效機制，優(yōu)化了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，使蘇州的天更藍、地更綠、水更清，在更高層次上促進了人與自然的和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

    蘇州因水而秀美，因水而富庶，面對工業(yè)化帶來的環(huán)境危機，蘇州市以水環(huán)境治理為主要抓手，促使城市水環(huán)境治理的管理機構(gòu)、人才、技術(shù)、資金、設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快城鄉(xiāng)一體的安全水利、生態(tài)水利、民生水利、現(xiàn)代水利及資源水利建設(shè)步伐，使蘇州以“江南水鄉(xiāng)”為本底的城鄉(xiāng)人居環(huán)境特色與品位得到進一步提升。蘇州在全國率先推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一飲用水水源、統(tǒng)一輸水管網(wǎng)、城鄉(xiāng)飲水同水同質(zhì)，于2011年完全實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“一張網(wǎng)、一個價”一體化供水目標。蘇州高度重視水環(huán)境質(zhì)量的提升，堅持不懈地通過城鄉(xiāng)河道綜合整治、控源截污、生態(tài)修復(fù)等等工程手段，輔之以創(chuàng)新的運營、監(jiān)管、長效管理等等機制，促使城鄉(xiāng)水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)穩(wěn)步提升。城市化地區(qū)加快城鄉(xiāng)并網(wǎng)的污水配套管網(wǎng)建設(shè)，村莊集中地區(qū)加快小型污水處理設(shè)施建設(shè)，純農(nóng)業(yè)地區(qū)積極探索生態(tài)化處理方式，為進一步提高農(nóng)村地區(qū)污水處理水平，2011年，全市集中式飲用水水源地水質(zhì)100%達標，太湖、陽澄湖保護區(qū)農(nóng)村生活污水處理率分別為78%和72%，其他農(nóng)村地區(qū)生活污水處理率達到51%。蘇州通過實行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理機制創(chuàng)新，將眾多相關(guān)部門承擔的水利管理職能劃歸到水務(wù)局，實現(xiàn)了城市與農(nóng)村、地下水與地表水、水質(zhì)與水量、供水與排水、用水與節(jié)水等涉水事務(wù)的一體化管理。

 

    森林、濕地、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，是一個區(qū)域的“肺”、“腎”，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)本底。蘇州市把“綠色蘇州”建設(shè)提升到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以森林公園、濕地公園、生態(tài)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等為板塊，統(tǒng)籌推進生態(tài)綠化建設(shè)、森林資源保護、生態(tài)濕地恢復(fù)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，加強沿江、沿湖、沿河、沿路等生態(tài)林網(wǎng)、經(jīng)濟林網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建起一個布局合理、物種豐富、水綠相融、具有蘇州特色的現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。全市森林資源總量從2003年的91.75萬畝增加到2011年的183.25萬畝，翻了一番，平均每年增加面積超過10萬畝，陸地森林覆蓋率由12.53%上升到25.03%。

 

    在蘇州這樣的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，村莊是最為脆弱的，極易被現(xiàn)代城市文明所吞噬。從“十一五”開始，蘇州市就將村莊環(huán)境整治作為新農(nóng)村建設(shè)工作的重點，把農(nóng)村生活污水、生活垃圾、河道疏浚、畜禽糞便、農(nóng)業(yè)面源污染作為整治重點，農(nóng)村環(huán)境面貌發(fā)生了很大的改變。在村莊環(huán)境整治中，蘇州充分尊重城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能形態(tài)、空間景觀、社會文化等方面的差異，努力打造彰顯江南水鄉(xiāng)特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。蘇州在通過集中整治解決突出問題的同時，加快推進村莊設(shè)施維護、河道管護、綠化養(yǎng)護、垃圾收運等體制改革，使村莊環(huán)境管理逐步走上制度化軌道。

 

    七、創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會管理機制，促進社會和諧

 

    城鄉(xiāng)一體化不僅體現(xiàn)為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間地域的變遷，也是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程。隨著城鄉(xiāng)之間要素流動愈加頻繁，尤其是大量的本地農(nóng)民集中居住和大量外來流動人口流入以后，給社會管理提出了新的課題。針對這些變化，蘇州在完善城鄉(xiāng)社會管理體制方面進行了有益的探索。

 

    一是健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制，加強基層社區(qū)服務(wù)功能。社區(qū)是社會的有機組成部分，承擔著繁重的社會管理服務(wù)和維護社會和諧穩(wěn)定的任務(wù)，是社會管理體系的落腳點。適應(yīng)社區(qū)管理扁平化的趨勢，蘇州加快轉(zhuǎn)變基層政府職能，完善社區(qū)管理體制，建立了以村（居）委會為主體，社區(qū)管理服務(wù)站（綜合服務(wù)中心）為平臺、其他各類社會組織和社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)管理體制。蘇州把加強和創(chuàng)新社會管理同提高社區(qū)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量緊密結(jié)合起來，把完善服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的根本任務(wù)，整合社區(qū)資源，按照功能完善、充滿活力、作用明顯、群眾滿意的要求，以社區(qū)服務(wù)中心為載體，建設(shè)以社區(qū)黨員服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、困難群眾幫扶服務(wù)等為內(nèi)容的服務(wù)平臺，形成“一站式”、“一條龍”的規(guī)范化服務(wù)體系，促進政府公共服務(wù)、居民志愿互助服務(wù)、商業(yè)性便民利民服務(wù)向社區(qū)覆蓋，形成了“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化、管理人性化、服務(wù)精細化、隊伍專業(yè)化”的社區(qū)創(chuàng)新管理模式。

 

    二是探索政社分開的社會治理新機制。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，利益主體日益多元化，社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)在變化呼喚政府和社會各歸其位。必須改變社會是政府附屬物的傳統(tǒng)觀念，明確政府與社會的邊界，規(guī)范政府與社會的職能，促進社會各類角色的合理分化，讓社會組織回歸其應(yīng)有的社會地位，使其在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、維護社會秩序和增進社會合作中發(fā)揮更大的作用。蘇州積極推進“政社互動”的實踐探索，探索社會組織培育孵化機制，培育了一大批根植于本土的“接地氣”的社會組織。2011年，蘇州全市社會組織登記備案10634個，其中，登記注冊的社會組織有3820個，備案的城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織6814個，這些社會組織既有志愿者組織、文化組織，也包括調(diào)解組織等，它們廣泛分布于基層各行各業(yè)，呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展勢頭。

 

    三是創(chuàng)新流動人口管理服務(wù)體制。蘇州越來越顯現(xiàn)出移民城市的鮮明特征，2011年的戶籍人口為642.33萬人，常住人口為1051.87萬人。許多外來流動人口在蘇州扎下了根，成為名副其實的“新蘇州人”。這些“新蘇州人”為蘇州的社會經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，與此同時，如何促進“新蘇州人”融入蘇州，這也給社會管理帶來了挑戰(zhàn)。2011年蘇州在全省率先實施流動人口居住證制度，實現(xiàn)了保障和服務(wù)的“一證通”，保障了流動人口辦理居住證后能夠在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計生服務(wù)、子女就學(xué)、住房政策、職業(yè)介紹、法律援助等方面和本地市民同等待遇，促進了各級政府把公共服務(wù)和公共產(chǎn)品向流動人口延伸，惠及廣大流動人口。

 

    八、建立城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，形成推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃合力

 

    城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。傳統(tǒng)城市規(guī)劃只是以服務(wù)于市區(qū)為主要任務(wù)，缺乏從城鄉(xiāng)一體的高度全面規(guī)劃人口發(fā)展、土地利用、城鎮(zhèn)村落布局、產(chǎn)業(yè)聚集、環(huán)境保護、生態(tài)涵養(yǎng)等，不僅約束了農(nóng)村發(fā)展，而且限制了城市的發(fā)展。蘇州結(jié)合當?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特點，合理開發(fā)、利用、保護村莊自然資源，科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展。在實現(xiàn)“村村有規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”的基礎(chǔ)上，蘇州嘗試了“四規(guī)融合”的創(chuàng)新探索。所謂“四規(guī)融合”，即加強各類規(guī)劃間銜接協(xié)調(diào)，將鎮(zhèn)村布局、村莊建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、水網(wǎng)水系等規(guī)劃緊密銜接，促進國土管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！八囊?guī)融合”的規(guī)劃體系層次分明，其中，土地利用規(guī)劃為各類規(guī)劃的實施提供空間載體和支撐；城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃引領(lǐng)城、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村各類建設(shè)，是“四規(guī)融合”的中心；產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃是“四規(guī)融合”的重要抓手，保證各項經(jīng)濟建設(shè)活動最終“落地”；生態(tài)建設(shè)規(guī)劃著眼于城鄉(xiāng)生態(tài)基底的保護和建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化提供生態(tài)保障。

 

    “四規(guī)融合”完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，強化了片區(qū)規(guī)劃理念，優(yōu)化了城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居住、生態(tài)、水系等規(guī)劃布局。蘇州按照生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間分別明確區(qū)域功能，實現(xiàn)了全市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；強調(diào)區(qū)域空間上的整體性，即在一定地域內(nèi)的中心縣級市和中小城鎮(zhèn)在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調(diào)，使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約；強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，即城市與村鎮(zhèn)的有機結(jié)合，使城鎮(zhèn)建成區(qū)和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護為前提達成有機結(jié)合。蘇州對農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)、生態(tài)保護區(qū)地區(qū)，明確以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主要發(fā)展方向。在具體落實上，打破行政區(qū)域界限，有序推進“三集中”，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境。目前，城鄉(xiāng)空間布局明顯優(yōu)化，全市已有83%的農(nóng)村工業(yè)企業(yè)進入工業(yè)園，38%的農(nóng)戶遷入集中居住點?！凹缺３拄~米之鄉(xiāng)優(yōu)美的田園風(fēng)光，又呈現(xiàn)先進和諧的現(xiàn)代文明”的新農(nóng)村，已經(jīng)展現(xiàn)在世人面前。

（韓俊  國務(wù)院發(fā)展研究中心）