歷史遺留損毀土地如何界定和復墾？

舉例：某市擬開展歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地調(diào)查與復墾，在調(diào)查工作中，對某老礦山企業(yè)采礦權范圍內(nèi)的一處采礦廢棄地是否應列入歷史遺留損毀土地產(chǎn)生爭議。那么，哪些土地可以認定為歷史遺留損毀土地？歷史遺留損毀土地復墾如何實施？

歷史遺留損毀土地的界定必須把握三個關鍵環(huán)節(jié)：一是由誰認定；二是認定的條件；三是認定的程序。

首先，根據(jù)《實施辦法》第二十八條的規(guī)定，認定歷史遺留損毀土地的法定機關是縣級國土資源主管部門。

其次，歷史遺留損毀土地必須符合下列兩個條件之一：一是土地復墾義務人已經(jīng)滅失的生產(chǎn)建設損毀的土地；二是1989年1月1日《土地復墾規(guī)定》實施以前生產(chǎn)建設損毀的土地。義務人滅失主要是指生產(chǎn)建設活動已經(jīng)結(jié)束、且造成土地損毀的主體在法律上已不復存在，將這部分土地界定為歷史遺留損毀土地，明確政府是土地復墾的主體，有利于促進復墾和利用；將《土地復墾規(guī)定》實施以前生產(chǎn)建設損毀的土地界定為歷史遺留損毀土地，主要是基于改革開放以來，我國經(jīng)濟體制和財稅體制改革及土地復墾政策均發(fā)生了巨大的變化，導致生產(chǎn)建設活動的主體、產(chǎn)權關系及其經(jīng)濟關系等相應發(fā)生變化，因此，如果將尚在從事生產(chǎn)活動的主體在《土地復墾規(guī)定》實施以前損毀的土地的復墾義務仍確定為上述主體的話，有違公平原則，故《實施辦法》將這部分土地界定為歷史遺留損毀土地。

再次，認定歷史遺留損毀土地必須依照法定程序進行，依法維護相關權利人的合法權益。一是縣級國土資源主管部門應當根據(jù)前述條件對歷史遺留損毀土地進行認定；二是必須對認定結(jié)果進行公告，公告期不少于三十日。三是對認定結(jié)果有異議的，可以依法申請救濟。根據(jù)《實施辦法》第二十九條的規(guī)定，土地復墾義務人對認定結(jié)果有異議的，可以向縣級國土資源主管部門申請復核；縣級國土資源主管部門應當自收到復核申請之日起三十日內(nèi)作出答復；土地復墾義務人不服的，可以向上一級國土資源主管部門申請裁定；上一級國土資源主管部門發(fā)現(xiàn)縣級國土資源主管部門作出的認定結(jié)果不符合規(guī)定的，可以責令縣級國土資源主管部門重新認定。

根據(jù)《條例》，歷史遺留損毀土地復墾是縣級以上人民政府的法定職責，國土資源主管部門應當組織開展歷史遺留損毀土地調(diào)查評價?！秾嵤┺k法》第二十七條對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地調(diào)查評價的內(nèi)容做了明確具體的規(guī)定，要求調(diào)查評價應當包括三部分內(nèi)容：一是損毀土地現(xiàn)狀調(diào)查（包括地類、位置、面積、權屬、損毀類型、損毀特征、損毀原因、損毀時間、污染情況、自然條件、社會經(jīng)濟條件等）；二是損毀土地復墾適宜性評價（包括損毀程度、復墾潛力、利用方向及生態(tài)環(huán)境影響等）；三是土地復墾效益分析（包括社會、經(jīng)濟、生態(tài)等效益）。國土資源主管部門應當在調(diào)查評價的基礎上，組織編制專項規(guī)劃，并依據(jù)專項規(guī)劃制定土地復墾年度計劃，分年度、有步驟地組織開展土地復墾工作。土地復墾專項規(guī)劃應當包括七部分內(nèi)容：一是土地復墾潛力分析；二是土地復墾的原則、目標、任務和計劃安排；三是土地復墾重點區(qū)域和復墾土地利用方向；四是土地復墾項目的劃定，復墾土地的利用布局和工程布局；五是土地復墾資金的測算，資金籌措方式和資金安排；六是預期經(jīng)濟、社會和生態(tài)等效益；七是土地復墾的實施保障措施。土地復墾專項規(guī)劃可以根據(jù)實際情況納入土地整治規(guī)劃，土地復墾專項規(guī)劃的修改應當按照《條例》第二十二條的規(guī)定報本級人民政府批準。

按照《條例》關于“縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照‘誰投資，誰受益’的原則，吸引社會投資進行復墾”的要求，《實施辦法》第三十二條明確規(guī)定了歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾資金來源包括：土地復墾費；耕地開墾費；新增建設用地土地有償使用費；用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓收入；可以用于土地復墾的耕地占用稅地方留成部分；其他可以用于土地復墾的資金。

綜上所述，本案中該老礦山企業(yè)采礦權范圍內(nèi)采礦廢棄地是否應列入歷史遺留損毀土地，應當由國土資源主管部門依照法定條件和程序認定。

土地復墾驗收有何具體要求？

舉例：按照土地復墾有關政策規(guī)定，某縣礦山企業(yè)依法完成了一采礦項目的土地復墾工作，該縣國土資源局組織完成了某處歷史遺留損毀土地的復墾工作，還有一社會投資完成的土地復墾項目，現(xiàn)三個土地復墾項目擬申請驗收，應當向誰提出申請？驗收有何要求？

土地復墾的驗收工作至關重要，是保障土地復墾目標落實的重要關口。土地復墾義務人、政府投資和社會投資（包括土地權利人自行復墾）三類復墾項目的驗收要求也有不同，根據(jù)《條例》規(guī)定，土地復墾義務人、社會投資完成的土地復墾項目由所在地縣級以上國土資源主管部門負責組織驗收；政府投資的土地復墾項目由負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門進行初步驗收，再由上級人民政府國土資源主管部門進行最終驗收。從實踐看，使用財政資金的政府投資項目，在項目申報、資金使用監(jiān)管、項目竣工驗收等方面已經(jīng)有一套明確的操作規(guī)范。因此，《實施辦法》區(qū)分上述三類情況，重點針對土地復墾義務人完成的土地復墾項目的驗收，從申請材料、驗收主體、驗收內(nèi)容、驗收程序和驗收合格確認書等方面作全面規(guī)定，對生產(chǎn)建設周期長的土地復墾項目規(guī)定可以分階段驗收，對《條例》關于土地復墾驗收的規(guī)定予以細化和落實。具體而言：

一是關于驗收申請材料。土地復墾義務人完成土地復墾任務后，必須進行自查，向項目所在地縣級國土資源主管部門提出書面驗收申請，提供驗收材料：驗收調(diào)查報告及相關圖件、規(guī)劃設計執(zhí)行報告、質(zhì)量評估報告、檢測等其他報告。

二是關于驗收主體。項目所在地的縣級以上人民政府國土資源主管部門是土地復墾驗收的主體，在具體組織實施中，國土資源主管部門應當會同同級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護等有關部門，組織邀請有關專家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表實施土地復墾驗收。對于生產(chǎn)周期5年以上的分階段驗收的項目，階段驗收由項目所在地縣級國土資源主管部門負責組織，總體驗收由審查通過土地復墾方案的國土資源主管部門負責組織或者委托有關國土資源主管部門組織。

三是關于驗收的內(nèi)容。主要包括土地復墾計劃目標與任務完成情況、規(guī)劃設計執(zhí)行情況、復墾工程質(zhì)量和耕地質(zhì)量等級、土地權屬管理、檔案資料管理情況、工程管護等措施。

四是關于驗收的程序。包括現(xiàn)場踏勘、形成初步驗收結(jié)果、公告、出具驗收合格確認書或書面整改意見等環(huán)節(jié)?，F(xiàn)場踏勘主要目的是為了查驗復墾后的土地是否符合土地復墾標準以及土地復墾方案的要求，核實復墾后的土地類型、面積和質(zhì)量等情況；根據(jù)現(xiàn)場踏勘情況形成初步驗收結(jié)果；初步驗收結(jié)果公告，聽取相關權利人的意見，相關權利人對土地復墾完成情況提出異議的，國土資源主管部門應當會同有關部門進一步核查，并將核查情況向相關權利人反饋。情況屬實的，應當向土地復墾義務人提出整改意見，限期整改；最后形成驗收合格確認書或書面整改意見。其中，驗收過程中有三項時限要求：在接到土地復墾驗收申請之日起60個工作日內(nèi)完成驗收、在接到書面異議之日起15日內(nèi)形成核查結(jié)論反饋相關土地權利人、公告時間不少于30日。

五是驗收合格確認書。驗收合格確認書應當載明下列內(nèi)容：土地復墾工程概況、損毀土地情況、土地復墾完成情況、土地復墾中存在的問題和整改建議、處理意見、驗收結(jié)論。

特別需要指出的是，《實施辦法》明確規(guī)定，土地復墾義務人在申請新的建設用地、申請新的采礦許可證或者申請采礦許可證延續(xù)、變更、注銷時，應當一并提供按照《實施辦法》規(guī)定到期完工土地復墾項目的驗收合格確認書或者土地復墾費繳費憑據(jù)。未提供相關材料的，按照《條例》第二十條規(guī)定，有關國土資源主管部門不得通過審查和辦理相關手續(xù)。明確了土地復墾驗收工作抓手。而政府投資的土地復墾項目驗收程序和要求除依照《條例》和《實施辦法》規(guī)定外，還要按照資金來源渠道及相應的項目管理辦法執(zhí)行。

綜上，上述案例中礦山企業(yè)、社會投資完成的土地復墾項目應當向該縣國土資源局申請土地復墾驗收；縣國土資源局組織完成的土地復墾項目應當由該縣國土資源局進行初步驗收，初步驗收合格后，再由其上級人民政府國土資源主管部門進行最終驗收，同時還要按照資金來源渠道及相應的項目管理辦法執(zhí)行。

土地復墾中涉及哪些法律責任？

舉例：某采礦企業(yè)由于生產(chǎn)需要進行礦區(qū)擴建，該企業(yè)利用原土地復墾方案獲某省國土資源主管部門批準后，由于未預存土地復墾費用導致啟動資金困難。該企業(yè)未進行表土剝離即開始生產(chǎn)，并將未處理過的某重金屬殘渣作為土源對損毀土地進行回填復墾，造成其臨時使用的某村集體土地污染，無法耕種。村民與該企業(yè)協(xié)商損失補償，協(xié)商未果，遂向當?shù)貒临Y源局申請調(diào)解。那么，土地復墾中會產(chǎn)生哪些法律責任？國土資源局應該如何處理？

土地復墾主體主要涉及土地復墾義務人、政府和國土資源主管部門等監(jiān)管部門，為保證土地復墾義務的有效履行和土地復墾監(jiān)管的有效實施，保障各項土地復墾制度措施落到實處，《條例》規(guī)定了嚴格的法律責任。針對土地復墾義務人在土地復墾活動中可能出現(xiàn)的各種違法行為，包括未按照規(guī)定補充編制土地復墾方案、安排土地復墾費用、進行表土剝離、報告年度有關情況、繳納土地復墾費，將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料，拒絕、阻礙監(jiān)督檢查或者弄虛作假等七種情形，規(guī)定了責令限期改正、責令停止違法行為、限期治理、罰款、吊銷采礦許可證等相應的法律責任；規(guī)定土地復墾義務人在復墾中對他人土地造成損害的，應當補償損失。針對土地復墾監(jiān)管部門及其工作人員在復墾工作中可能出現(xiàn)的徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的行為，包括違法許可，截留、擠占、挪用土地復墾費，在驗收中弄虛作假，不依法履行監(jiān)管職責或者不依法查處違法行為，謀取不正當利益等五種情形，規(guī)定了依法處分、追究刑事責任等相應的法律責任。

《實施辦法》對土地復墾中的法律責任進行了進一步細化、補充。針對土地復墾義務人在復墾活動中可能出現(xiàn)的違法行為，補充了未按規(guī)定備案土地復墾方案和規(guī)劃設計、預存土地復墾費用、開展土地復墾質(zhì)量控制和采取管護措施等三種情形，規(guī)定了責令限期改正、罰款的法律責任。對土地復墾監(jiān)管部門及其工作人員在土地復墾工作中可能出現(xiàn)的徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的行為進行了細化解釋，補充了違規(guī)出具或者未出具土地復墾費用支取通知書、出具或者未出具退還耕地占用稅的意見等兩種情況。

本案中，多項土地復墾行為違背了《條例》及其《實施辦法》的規(guī)定，該省國土資源主管部門和采礦企業(yè)需要承擔相應的法律責任。

一是省國土資源主管部門違反規(guī)定批準采礦許可證的變更?！秾嵤┺k法》規(guī)定，土地復墾義務人擴大變更礦區(qū)范圍的，應當在三個月內(nèi)對原土地復墾方案進行修改，報原審查部門審查。不修改的，有批準權的國土資源主管部門不得批準采礦許可證的變更。否則，應對直接負責的主管人員和其他直接人員依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二是采礦企業(yè)未按規(guī)定預存土地復墾費用，應由縣級以上國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款。

三是采礦企業(yè)未按規(guī)定對擬損毀的耕地進行表土剝離，應由縣級以上國土資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，按照應當進行表土剝離的土地面積處每公頃1萬元的罰款。

四是采礦企業(yè)將重金屬污染物用作回填材料進行復墾，應由縣級以上環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處10萬元以上50萬元以下的罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。

五是采礦企業(yè)應對村民遭受的損失支付損失補償費。國土資源局可按照土地損毀時至復墾后達到原土地生產(chǎn)力水平期間的實際損失確定損失補償費，本著公平公正、不偏不倚的原則主持調(diào)解。若調(diào)解不成，應告知村民可依法向人民法院提起民事訴訟。

土地復墾激勵措施有哪些？

舉例：某縣房地產(chǎn)公司投資一土地復墾項目，經(jīng)依法驗收合格，復墾無使用權人的國有歷史遺留損毀非耕土地30畝為耕地，該指標能否作為補充耕地指標？

為了調(diào)動全社會參與土地復墾的積極性，《實施辦法》在《條例》的基礎上，做了進步一細化和完善規(guī)定。

一是明確了退還耕地占用稅的具體操作程序，完善了操作銜接辦法。規(guī)定土地復墾義務人將生產(chǎn)建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復墾恢復為原用途的，憑驗收合格確認書向所在地縣級國土資源主管部門提出退還耕地占用稅意見的申請。經(jīng)審核屬實的，縣級國土資源主管部門應當在15日內(nèi)向土地復墾義務人出具意見。土地復墾義務人憑國土資源主管部門出具的意見向有關部門申請辦理退還耕地占用稅手續(xù)。

二是明確規(guī)定社會投資將非耕地復墾為耕地的可以為占補平衡指標進行交易，激勵社會投資土地復墾項目。規(guī)定由社會投資將歷史遺留損毀和自然災害損毀土地復墾為耕地的，對屬于將非耕地復墾為耕地的，經(jīng)驗收合格并報省級國土資源主管部門復核同意后，可以作為本省、自治區(qū)、直轄市的補充耕地指標，市、縣政府可以出資購買指標。

三是對政府投資的土地復墾項目，為落實《條例》規(guī)定，對使用符合規(guī)定渠道資金的，也可以作為耕地占補平衡指標。規(guī)定由縣級以上地方人民政府投資將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，經(jīng)驗收合格并報省級國土資源主管部門復核同意后，使用新增建設用地有償使用費復墾的耕地除外，可以作為本省、自治區(qū)、直轄市的補充耕地指標。

綜上，上述案例中，房地產(chǎn)公司復墾的30畝耕地指標，經(jīng)驗收合格并報省級國土資源主管部門復核同意后，可以作為本省、自治區(qū)、直轄市的補充耕地指標，市、縣政府可以出資購買指標。

土地復墾監(jiān)管職責如何劃分？

舉例：以礦產(chǎn)資源開發(fā)為主的某縣級市面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大量礦山企業(yè)生產(chǎn)建設損毀的土地需要復墾，因損毀時間長，地域跨度大，土地復墾主體既有企業(yè)也有政府，應如何進行監(jiān)管？

《實施辦法》明確規(guī)定，上級國土資源主管部門應當加強對下級國土資源主管部門土地復墾工作的監(jiān)督和指導?？h級以上國土資源主管部門應當建立土地復墾信息管理系統(tǒng)，利用國土資源綜合監(jiān)管平臺，對土地復墾情況進行動態(tài)監(jiān)測，及時收集、匯總、分析和發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)土地損毀、土地復墾等數(shù)據(jù)信息。因此，土地復墾監(jiān)管既包括上一級國土資源主管部門對下一級國土資源主管部門的監(jiān)管，也包括國土各級國土資源主管部門對土地復墾義務人履行復墾情況的監(jiān)管。

為了全面加強國土資源主管部門對土地復墾工作的監(jiān)督管理，《實施辦法》單獨設立監(jiān)督管理一章，以進一步細化了監(jiān)管職責。

一是在監(jiān)管措施方面。明確了縣級以上國土資源主管部門在進行監(jiān)督檢查時可以采取的措施。二是有關信息系統(tǒng)方面?？h級以上國土資源主管部門應當在門戶網(wǎng)站上及時向社會公開本行政區(qū)域內(nèi)的土地復墾情況。三是有關政務公開方面。縣級以上地方國土資源主管部門應當通過國土資源信息網(wǎng)絡按年度將本行政區(qū)域內(nèi)的土地損毀情況、土地復墾工作開展情況等逐級上報。四是有關績效評價方面。上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門落實土地復墾法律法規(guī)情況、土地復墾義務履行情況、土地復墾效果等進行績效評價。五是檔案管理方面。縣級以上國土資源主管部門應當對土地復墾檔案實行專門管理。

綜合上述，按照部、省、市、縣向下實行逐級監(jiān)管的制度規(guī)定，上一級國土資源主管部門要對下一級國土資源主管部門在本轄區(qū)的土地復墾責任履行情況和土地復墾責任監(jiān)管情況進行監(jiān)管。在本例中，該市國土資源局在接受上級國土資源主管部門監(jiān)管的同時，要對本轄區(qū)土地復墾義務人即礦山企業(yè)實施監(jiān)管。