本次調(diào)研活動以走訪、座談、調(diào)查問卷為主要形式，先后走訪了解了區(qū)民政局，南苑街道聯(lián)盟社區(qū)、東安社區(qū)，臨平.東湖街道紅旗社區(qū)、丁山社區(qū)，塘棲鎮(zhèn)酒店埭社區(qū)，閑林鎮(zhèn)華豐社區(qū)，星橋街道安樂社區(qū)、周楊社區(qū)，五常街道所轄5個社區(qū)的有關(guān)工作情況，召集8個相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）民政工作的分管領(lǐng)導(dǎo)和科室負(fù)責(zé)人分別進(jìn)行座談，發(fā)放了100份調(diào)查問卷。通過2個多月的調(diào)研，我們認(rèn)為，我區(qū)撤村建居后社區(qū)管理和建設(shè)工作相對薄弱，亟須進(jìn)一步予以完善和規(guī)范。

　　一、當(dāng)前撤村建居后社區(qū)管理和建設(shè)的基本情況及存在問題

　　根據(jù)撤村建居改革工作五年目標(biāo)，按照“整體部署、分步實施、各方配合、穩(wěn)步推進(jìn)”的基本原則，我區(qū)到2010年完成81個村的撤村建居工作。從2006年試點到今年7月底，已撤村建居67個，主要涉及4個街道辦事處、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和各中心鎮(zhèn)，都屬原范圍撤建，其中，城區(qū)3個街道已全面完成撤村建居工作。共計5萬余名農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民。在區(qū)委、區(qū)政府的高度重視下，我區(qū)撤村建居改革工作政策比較完善，程序比較到位，整體推進(jìn)很順利，從而大大加快了我區(qū)城市化建設(shè)的步伐，使更多的農(nóng)民享受到了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。撤村建居后，各社區(qū)健全組織，完善制度，管理工作逐步轉(zhuǎn)型。但是，從村到社區(qū)，從農(nóng)民到居民，撤村建居涉及管理體制的變革，涉及方方面面的工作，涉及群眾切身利益，與社區(qū)治理要求相比，目前村改居后有關(guān)思想意識、政策層面、管理模式、后續(xù)工作上還存在著一些問題。

　?。ㄒ唬乃枷胍庾R來看，各級干部對撤村建居工作統(tǒng)一認(rèn)識，積極落實區(qū)委、區(qū)政府部署，廣大群眾對撤村建居工作反映良好，對村改居后獲得城市居民相應(yīng)待遇，非常擁護(hù)和贊成，各村同意簽字率都達(dá)80%以上，甚至有100%。但在走訪調(diào)查中，不論是群眾還是村鎮(zhèn)、街道及部門干部，也表露出對于這項改革工作的一些思想困擾。

　　1、群眾的顧慮問題。撤村建居后，群眾對于有關(guān)政策的落實還有些顧慮。他們最滿意的是能享受到有關(guān)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、老年補(bǔ)助金等社會保障政策，但對計劃生育、農(nóng)戶建房等方面帶來的影響還有些想法，最為擔(dān)心的則是土地、集體資產(chǎn)問題，對以后戶口增減等因素涉及利益分配等放心不下，怕吃虧。有一些村還發(fā)生了村民要書面承諾、公章承諾以保障相關(guān)利益的事件。還有群眾提出，村改居應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施更完善，環(huán)境衛(wèi)生更干凈，休閑場所更寬敞，文體活動更熱鬧，群眾生活更富足，但現(xiàn)實沒有預(yù)想的那么好，撤村建居政策像是麻心團(tuán)子，外表看是大湯團(tuán)，里面卻只有一兩顆芝麻。

　　2、干部的困惑問題。在調(diào)查問卷中，各級干部認(rèn)為撤村建居是好事，是大勢所趨，表示贊成的占了52%，但也有48%的干部認(rèn)為我區(qū)撤村建居改革步伐過快。社區(qū)干部普遍認(rèn)為，由于種種原因，自身的工作理念沒有完全轉(zhuǎn)變，感到撤村建居只是改了名字，換了牌子，對于工作該怎樣做、做什么，沒有明確的思路；鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）干部都意識到必須重視指導(dǎo)工作，但是遇到政策問題如何處理，怎樣指導(dǎo)更合適，心里沒底；職能部門干部面對撤村建居帶來的一些綜合性的、復(fù)雜的問題，積極探索相關(guān)解決辦法，但也有些擔(dān)心，感到有關(guān)政策銜接調(diào)整，操作把握難度甚大。

　?。ǘ恼邔用鎭砜矗覅^(qū)撤村建居政策充分考慮相關(guān)方面法律法規(guī)，立足余杭實際，維護(hù)群眾利益，使撤村建居工作得以順利開展。但由于宏觀調(diào)控、體制因素等多方面原因，撤村建居前廣泛宣傳的“十大好處”，還有部分政策沒有落實，部分政策內(nèi)容不夠明確，或存在操作難度,同時，一些已落實的政策也存在一定的難題。

　　1、集體土地征收方面：按照我區(qū)實施意見規(guī)定，撤村建居后剩余集體土地可依法被征為國有。對于城市建設(shè)來說，這會避免因征地問題引起的糾紛和矛盾，大大提高工作效率，加快建設(shè)步伐。但由于我區(qū)撤村建居基本條件與省有關(guān)撤村建居政策不一致，有關(guān)耕地方面的條件相對放寬，目前人均土地在0.2畝以下的社區(qū)是13個，僅占撤村建居總數(shù)的19%，人均土地在0.2—1畝的社區(qū)32個，占48%，人均1畝以上的社區(qū)有22個，占了33%，因此要實現(xiàn)集體土地征為國有比較困難，需要經(jīng)歷漫長的過程。集體土地若長期不能征收開發(fā)，繼續(xù)由農(nóng)戶經(jīng)營，村民變居民后的生產(chǎn)生活方式、生活環(huán)境就難以改變，村民也難以“市民化”，還可能產(chǎn)生新的矛盾。

　　2、農(nóng)轉(zhuǎn)非戶籍管理方面：按照國家規(guī)定，撤村建居后農(nóng)業(yè)戶口必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。因戶口附帶利益問題，一些農(nóng)戶心存顧慮不愿辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，而公安部門也缺乏強(qiáng)制辦理的依據(jù)，截至到7月份，我區(qū)撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)非應(yīng)辦未辦1萬余人。部分社區(qū)如華豐社區(qū)、結(jié)網(wǎng)社區(qū)等，自愿辦理人數(shù)非常少。戶籍證件轉(zhuǎn)換不徹底，致使居民戶口本反應(yīng)不出真實的戶籍性質(zhì)，身份不明，亦居亦農(nóng)。

　　3、農(nóng)戶住宅房屋產(chǎn)權(quán)證方面：我區(qū)實施意見規(guī)定，農(nóng)戶住宅辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的前置條件是：“符合規(guī)劃，今后不再進(jìn)行征拆遷”。此前置條件概念比較模糊，因為規(guī)劃可根據(jù)需要適當(dāng)調(diào)整，房屋今后是否征拆遷不能預(yù)知。這就意味著，農(nóng)戶住宅房屋產(chǎn)權(quán)證目前不能辦，何時可以辦理無法明確。有關(guān)職能部門也尚未拿出相關(guān)具體操作意見。

　　4、農(nóng)戶建房方面：當(dāng)前，建設(shè)多層公寓已逐漸為農(nóng)轉(zhuǎn)非群眾所接受。據(jù)了解，建設(shè)部門已在進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃，包括多層公寓。但多層公寓建設(shè)的實施需要項目帶動，沒有項目帶動，社區(qū)居民的住房就無法新建。在規(guī)劃沒有確定之前，在多層公寓沒有建設(shè)之前，對于部分亟須建房的群眾，還沒有一個相對可行的辦法。

　　5、社區(qū)公用設(shè)施建設(shè)和管理方面：我區(qū)實施意見規(guī)定，撤村建居后原農(nóng)村的道路環(huán)衛(wèi)、路燈、綠化、排水、消防等市政建設(shè)按照城市管理辦法，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、管委會、城建部門建設(shè)和管理。目前，該政策尚未落實。本次走訪的幾個社區(qū)，每年有關(guān)衛(wèi)生、道路建設(shè)的費(fèi)用支出均在50－100萬元之間，甚至有超出100萬元，都由股份合作社承擔(dān)，用社區(qū)干部的話來說，是“在股民身上拔毛”。其中2006年撤村建居3個試點村也不例外，公用配套設(shè)施主體依然缺位，城市管理尚未延伸。

　　6、勞動保障政策方面：截至今年7月底，我區(qū)撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加養(yǎng)老保險人數(shù)為7617人，目前已領(lǐng)取養(yǎng)老金的為5488人?？梢娎夏耆藚⒈Ｒ庠笍?qiáng)烈，而年齡稍輕的因不能即刻享受利益，同時也不愿割斷與土地的聯(lián)系，不辦農(nóng)轉(zhuǎn)非、不參保者居多。據(jù)測算，以目前參保情況，在不考慮待遇遞增的前提下，7年后繳費(fèi)額全部支付完畢，屆時社保資金將面臨較大的壓力。

　　7、股份合作社股金升值方面：撤村建居后的股份合作社，毫不例外地將股金升值的籌碼放在了村級留用土地上，而土地指標(biāo)問題一直沒有得到較好解決。目前，股份合作社沒有新的收入，社區(qū)干部一直期盼政府能按照有關(guān)政策予以落實。而從宏觀調(diào)控角度來看，村級留用土地指標(biāo)很難落實，且留用土地開發(fā)涉及主體、具體運(yùn)作等問題，操作上也很困難。如果單純依靠土地等外在經(jīng)濟(jì)維持生存，也會導(dǎo)致股份合作社沒有自身的經(jīng)濟(jì)增長點，存在發(fā)展后勁不足的問題。

　　（三）從管理模式來看，改制后各社區(qū)先后建立了社區(qū)黨組織，居民代表會議，社區(qū)居委會工作班子和社區(qū)議事協(xié)商委員會等組織機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作正在逐步規(guī)范。農(nóng)村變成新社區(qū)，在工作內(nèi)容、活動方式、治理目標(biāo)等方面有了新的要求和任務(wù)，而新建社區(qū)在很大程度上還沒有脫離原有的農(nóng)村管理體制。

　　1、工作機(jī)制方面。目前社區(qū)居委會與股份合作社雖然是兩塊牌子，但基本上是一套班子，人員交叉兼職，工作關(guān)系交叉，職責(zé)不夠明晰，社區(qū)居委會工作難以與集體經(jīng)濟(jì)組織分開。這也致使社區(qū)居委會和股份合作社在財務(wù)管理上，資金混淆使用，有的社區(qū)甚至還是一本帳。同時，社區(qū)居委會財務(wù)管理的指導(dǎo)工作，還沒有明確區(qū)級主管部門。

　　2、工作職能方面。由于種種原因，當(dāng)前社區(qū)居委會基本沿用了行政村的管理模式，肩負(fù)著村、社區(qū)的雙重治理任務(wù)，承擔(dān)著原行政村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，社區(qū)還承擔(dān)了大量來自政府職能部門的指令性任務(wù)，疲于應(yīng)付各類活動、檢查及評比工作，且沒有“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”。由此，少有精力從事社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)服務(wù)工作，部分社區(qū)甚至不了解農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動力就業(yè)等方面政策，服務(wù)意識還沒有跟上。同時，在干部報酬方面，盡管社區(qū)工作待遇逐年增加，但和村干部相比還是有較大差距，工作積極性受到一定影響。

　?。ㄋ模暮罄m(xù)工作來看，撤村建居雖然從組織形式上初步完成了城市化接軌，使得我區(qū)城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，城市化率大大提高，但新建社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，與城市規(guī)劃要求存在一定距離，也帶來了城市發(fā)展的一些新問題。

　　1、社區(qū)規(guī)模問題。根據(jù)國家、省有關(guān)文件規(guī)定和社區(qū)建設(shè)工作先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗，社區(qū)人口規(guī)模一般在2500戶—3000戶之間為宜。我區(qū)撤村建居都屬原撤原建，社區(qū)規(guī)模過小，1000戶以上的社區(qū)僅12個，占18%，500—1000戶的社區(qū)有19個，占了28%，500戶以下的有36個，占了54%，最少的是橫板橋社區(qū)，僅100多戶。社區(qū)規(guī)模小，不利于資源共享，管理成本過高。且我區(qū)撤村建居管理范疇不變，居民之間存在固有認(rèn)同感，維系著原有模式，融入城區(qū)的步伐較慢。一些社區(qū)居委會和周邊小區(qū)業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的關(guān)系也難以理順，不利于工作開展。

　　2、城中村改造問題。目前我區(qū)已啟動大東安社區(qū)改造工程，該社區(qū)是典型的城中村，改造后將和城區(qū)相融、相協(xié)調(diào)。而隨著撤村建居的數(shù)量不斷增多，城區(qū)建設(shè)區(qū)域內(nèi)又有不少村改居，這部分社區(qū)仍有一些農(nóng)用土地，基礎(chǔ)市政設(shè)施相對短缺，建筑布局比較混亂，外來人口集聚，群眾生產(chǎn)方式、生活方式等方面仍保留濃厚的農(nóng)民特征，社會治安和衛(wèi)生管理工作難度較大。如果不注重改造，這部分社區(qū)很有可能成為新的城中村，成為城市發(fā)展不和諧的音符。

　　二、關(guān)于撤村建居后社區(qū)管理和建設(shè)方面的一些建議

　　1、以誠信為根本，完善政策體系。政府必須講誠信，如果失信將產(chǎn)生眾多消極影響。為了撤村建居工作順利開展，我區(qū)提出“十大好處”，深入人心，婦孺皆知，但由于種種原因，部分尚未落實。對此，政府要守信于民，要以改革創(chuàng)新的精神進(jìn)一步完善，盡量處理好相關(guān)問題，切實維護(hù)群眾利益，要經(jīng)得住歷史的檢驗。一是要提供財政保障。對于農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險、老年人補(bǔ)助金、低保政策、優(yōu)撫政策等社會保障資金，社區(qū)公用設(shè)施建設(shè)管理和維護(hù)資金，要科學(xué)測算，統(tǒng)籌安排，明確步驟，切實予以保障。特別是社區(qū)公用設(shè)施建設(shè)管理和維護(hù)資金應(yīng)逐步納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級財政，列入年度財政預(yù)決算。二是要制定集體土地征收計劃。當(dāng)前各村土地情況不一，有全征全拆，有部分土地被征用，有大項目即將征用，也有大多數(shù)土地未征用的，集體土地征收不可能一刀切。對于剩余少量土地的，具有一定可行性的，要制定計劃，逐步征為國有，加快建設(shè)步伐。三是對于農(nóng)戶住宅房產(chǎn)證、村級留用地等疑難問題，有關(guān)部門要探索研究，盡力盡快拿出具體操作意見；四是對于建房問題，多層公寓一定時間內(nèi)無法建設(shè)的，要堅持以人為本，積極探索其他方式方法解決，如廉價出租房過渡、貨幣式分房等。五是對于農(nóng)轉(zhuǎn)非戶籍轉(zhuǎn)換、計生工作等政策，各有關(guān)部門要根據(jù)實際情況，有針對性地上門工作，能落實則落實，不能落實的進(jìn)行細(xì)致的宣傳解釋。

　　2、以協(xié)調(diào)為重點，完善工作機(jī)制。撤村建居是一項系統(tǒng)的改革工程，政策性強(qiáng)，涉及面廣，需要各方聯(lián)合協(xié)作，真正實現(xiàn)工作不交叉，不推諉。一是建議城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組建立定期專題研究工作制度，2—3個月召集各職能部門共同商討，研究解決有關(guān)問題。二是建議在區(qū)民政局設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，調(diào)配人員，充實力量，負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)信息、社工隊伍管理、社區(qū)干部素質(zhì)提高等工作，加強(qiáng)社區(qū)工作培訓(xùn)。三是強(qiáng)化戶籍信息管理工作。戶籍牽涉利益問題，如土地征用農(nóng)轉(zhuǎn)非和撤村建居農(nóng)轉(zhuǎn)非所享受的保障政策就有所區(qū)別，在目前戶籍證件轉(zhuǎn)換不徹底，戶籍信息不夠完善的情況下，作為維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益的重要依據(jù)，必須科學(xué)嚴(yán)格統(tǒng)計。建議區(qū)公安分局加強(qiáng)戶籍信息管理，并指導(dǎo)社區(qū)做好統(tǒng)計、核查工作。四是盡快延伸城市建設(shè)和管理工作，城建、城管執(zhí)法、供水、供電、工商、衛(wèi)生等相關(guān)職能部門應(yīng)主動介入社區(qū)服務(wù)。五是明確社區(qū)財務(wù)管理的主管部門，加強(qiáng)對社區(qū)居委會財務(wù)管理工作的指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。

　　3、以統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃布局。撤村建居具有客觀必然性，是加快城市化發(fā)展必須要解決的問題。新建社區(qū)應(yīng)逐步納入城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，作為城市整體規(guī)劃的重要部分。一是適時調(diào)整行政管理區(qū)域，對規(guī)模過小的社區(qū)應(yīng)重新組合，對邊際不清、交叉管理的區(qū)域做適當(dāng)調(diào)整，打破村村界限，村居界限，房地產(chǎn)開發(fā)的小區(qū)應(yīng)納入社區(qū)統(tǒng)一管理。同時，鑒于目前撤村建居改革工作五年目標(biāo)實現(xiàn)情況，當(dāng)前應(yīng)適當(dāng)放緩撤村建居步伐，成熟一個，發(fā)展一個，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，研究相關(guān)問題，維護(hù)改革成果。二是科學(xué)編制新社區(qū)規(guī)劃。建設(shè)部門要依據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃要求，及時掌握、更新信息，做好社區(qū)布點和社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。民政部門要充分考慮現(xiàn)有村改居新建社區(qū)建設(shè)和未來發(fā)展?fàn)顩r，提供規(guī)劃意見。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、管委會相應(yīng)制定本地社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和布局。三是加快城中村改造。如臨平東湖街道的紅旗社區(qū)，南苑街道的新豐社區(qū)等區(qū)域，避免和控制新的城中村產(chǎn)生，同時要依靠項目帶動，實行開發(fā)商的捆綁式開發(fā)，有序進(jìn)行城中村改造。

　　4、以自治為方向，完善管理職能。撤村建居不僅是撤銷行政村，建立社區(qū)的過程，更是市民與農(nóng)民兩種不同思維和生活習(xí)慣相互碰撞和提升的一個長期漸進(jìn)的過程。撤村建居后，要根據(jù)社區(qū)管理模式的要求，進(jìn)一步理順社區(qū)工作關(guān)系，完善管理職能。一是逐步將社區(qū)居委會和股份合作社剝離，避免人員交叉、工作交叉。要著力探索股份合作社發(fā)展模式，如開放股權(quán)，提升和完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進(jìn)經(jīng)營方式，改革治理結(jié)構(gòu)，使股份合作社逐漸過渡成面向市場、具有競爭力的現(xiàn)代企業(yè)。同時，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)禁非法侵占股份合作社資產(chǎn)，依法修改和完善合作社章程，對劃撥一定資金扶持社區(qū)公益事業(yè)作出明確規(guī)定。二是以政府為主導(dǎo)，社區(qū)居委會為主體，轄區(qū)共建單位為依托，合理配置社區(qū)資源，實現(xiàn)社區(qū)資源共享共建。對有些不屬于社區(qū)任務(wù)的行政性事務(wù)，但社區(qū)做起來比較便利的，由社區(qū)居委會和街道辦事處聯(lián)合把關(guān)實行準(zhǔn)入，并落實“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。三是按照城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)小組有關(guān)“五定”（定經(jīng)費(fèi)、定編制、定人員、定規(guī)劃、定場所）要求，落實社區(qū)辦公、服務(wù)和活動用房，及時配備好勞動保障和社會救助社，設(shè)立社區(qū)治安協(xié)管員，重點做好就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等工作。