新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新

建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體系是建設(shè)新農(nóng)村長效機(jī)制的重要內(nèi)容。推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)，當(dāng)前的主要瓶頸是資金，需要從政府財(cái)政保障和擴(kuò)大市場融資兩個(gè)渠道來推進(jìn)資金供給機(jī)制創(chuàng)新。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品界定

從農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際看，由政府公共財(cái)政供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府及附著組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫等；另一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療救助、社會保障、文化活動(dòng)等。

二、目前寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制中存在的主要問題

由于城鄉(xiāng)差別、財(cái)力限制及區(qū)域不均衡等影響，寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體水平仍顯滯后。從供給范圍看，公共財(cái)政基本涉及了農(nóng)村所有公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，但投入水平與新農(nóng)村建設(shè)更高要求差距較大，總體覆蓋力度不夠。

（一）供需之間與供應(yīng)結(jié)構(gòu)的問題

大部分村鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的自上而下的供給機(jī)制，缺少從群眾迫切需求出發(fā)決定供給品種的決策機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制，許多農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如農(nóng)業(yè)新技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品信息、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等得不到及時(shí)充分的滿足。而一些非生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品的供給卻急劇膨脹，機(jī)構(gòu)龐大冗員過多，使有限的財(cái)政資金被消耗。許多縣鎮(zhèn)比較重視見效快的短期公共項(xiàng)目，不愿提供見效慢、但有戰(zhàn)略意義的純公共產(chǎn)品，熱衷看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)等涉及農(nóng)村“造血”機(jī)制的“軟”公共產(chǎn)品。對此，財(cái)政缺乏有效的約束和監(jiān)督機(jī)制。

（二）城鄉(xiāng)投入差距的問題

目前城鄉(xiāng)投入差距明顯，公共財(cái)政資源配置帶有明顯的工業(yè)和城市偏好。城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財(cái)政供給，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)許多需要實(shí)行集資。隨著農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)的推進(jìn)，各級財(cái)政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出有所增長，但無論是總量水平還是相對水平都不足。這既有財(cái)政體制上的問題，也有農(nóng)村現(xiàn)有基礎(chǔ)條件不足導(dǎo)致財(cái)政支出不順暢的原因。

（三）單純依靠財(cái)政資金投入的問題

現(xiàn)行體制下農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，本該由上級政府投入的，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，到村民自治委員會一級承擔(dān)的則更多?？h、鄉(xiāng)兩級財(cái)力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字、負(fù)債問題仍很突出，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后的主要瓶頸。一些村集體經(jīng)濟(jì)資金來源渠道少，主要靠上級補(bǔ)助資金來支撐各項(xiàng)支出。

另外農(nóng)村稅費(fèi)改革從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資攤派、收費(fèi)行為，但相應(yīng)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展資金來源沒有得到有效替代。如農(nóng)村教育費(fèi)附加已成為農(nóng)村教育主要的經(jīng)費(fèi)來源。2006年全市農(nóng)村稅費(fèi)改革全面啟動(dòng)，教育費(fèi)附加、教育集資全部取消，這部分農(nóng)村教育投入需由各縣（市）區(qū)財(cái)政通過增收和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)自行消化，財(cái)政壓力很大。繼續(xù)單純依靠政府財(cái)政投入解決新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金顯然是行不通的。

（四）職能越位與缺位的問題

在目前農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資中，政府財(cái)政缺位和不能靈活運(yùn)用市場規(guī)律、采用多種手段來籌資是突出問題。同時(shí)，財(cái)政在擔(dān)負(fù)農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給責(zé)任上越位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府過于進(jìn)入甚至壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，同時(shí)占據(jù)供給和生產(chǎn)兩端，導(dǎo)致了財(cái)政資金效益低下的問題依然突出。農(nóng)民在享有公共產(chǎn)品和服務(wù)中普遍被動(dòng)，基本沒有話語權(quán)，公共產(chǎn)品供給的社會效益受到極大影響。

三、寧波市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新的建議

寧波對外開放較早，經(jīng)營機(jī)制靈活，輕加工業(yè)發(fā)達(dá)，民資豐厚。以此為基礎(chǔ)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)該形成政府主導(dǎo)、社會參與，以公共財(cái)政為平臺、整合多方投資的新機(jī)制。從資金供應(yīng)角度看，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的基本目標(biāo)可以概括為“放寬投資領(lǐng)域，改善政策環(huán)境，創(chuàng)新融資渠道，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量”，形成“財(cái)政引導(dǎo)，社會參與”的良性互動(dòng)格局。

（一）完善基層公共財(cái)政體制，為新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供基本保障

一是以法律法規(guī)形式明確農(nóng)村基層財(cái)政支出的職能，加強(qiáng)對基層公共財(cái)政支出的監(jiān)督管理，堅(jiān)決從競爭性領(lǐng)域退出，確保財(cái)政資金主要用于公共產(chǎn)品供給，努力培植基層政府財(cái)源，擴(kuò)大基層財(cái)政收入，提高其公共產(chǎn)品供給能力。

二是進(jìn)一步嚴(yán)格管理可能存在的少量遺留的預(yù)算外收入，實(shí)行收支兩條線，并制定可行辦法使之用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

三是強(qiáng)化財(cái)政二次分配職能，加強(qiáng)全市統(tǒng)籌，建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決相對落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品供給資金問題。

（二）因地制宜建立多元化的公共產(chǎn)品籌資機(jī)制和投資分擔(dān)機(jī)制

寧波各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展水平存在差異，各地農(nóng)村對公共產(chǎn)品的具體需求情況不盡相同。公共產(chǎn)品供給政策應(yīng)因地制宜、區(qū)別對待。對財(cái)政比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共產(chǎn)品供給支出，上級財(cái)政相應(yīng)承擔(dān)的比例要多一些。隨著縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，可以逐步將一些領(lǐng)域的建設(shè)讓渡給市場調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。

對財(cái)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共產(chǎn)品供給主要由縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但作為政策引導(dǎo)，上級財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)過程中，形成更加全面有效的公開招標(biāo)制度，實(shí)行社會競標(biāo)、政府買單的市場化運(yùn)作模式，以降低公共產(chǎn)品籌資成本。各級政府應(yīng)加強(qiáng)對公共產(chǎn)品供給的招標(biāo)監(jiān)督、事中監(jiān)理和事后驗(yàn)收。

（三）發(fā)揮財(cái)政導(dǎo)向作用，建立吸引民間投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資平臺

寧波民間資本投資起步較早，私營、聯(lián)營和股份制等新的資本組織形式發(fā)育較好。應(yīng)進(jìn)一步放寬民間資本的投資領(lǐng)域，實(shí)行更加開放的投資準(zhǔn)入政策，打破壟斷行業(yè)非國有制不能進(jìn)入的界限，允許不同經(jīng)濟(jì)成分投資公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域。

一是積極采取政府與私人共同供給的方式，或由私人供給，政府在政策上給予優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)上適當(dāng)補(bǔ)貼的政策，多方面籌集資金解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。如政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，通過清晰界定產(chǎn)權(quán)賦予私人部分收益權(quán)，采取“誰投資、誰所有、誰受益”的運(yùn)行機(jī)制，以招商引資的方式吸引資金，并享受相應(yīng)優(yōu)惠政策。

二是對農(nóng)村準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，為保證投資者獲得合理的收益，實(shí)行財(cái)政資金定額、定項(xiàng)補(bǔ)貼。合理確定基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：對不列入政府定價(jià)目錄的項(xiàng)目，由企業(yè)自主定價(jià)；對列入政府定價(jià)目錄的民間投資項(xiàng)目，與政府投資項(xiàng)目實(shí)行平等的用地政策和平等的保障政策。

三是降低準(zhǔn)入門檻，簡化審批手續(xù)，完善法律法規(guī)建設(shè)，切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益。制定一些吸引民間投資的辦法、程序、規(guī)定，既為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給開辟資金來源，也為民間資金提供投資渠道，實(shí)現(xiàn)互利互惠的“雙贏”目標(biāo)。

（四）拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道和方式

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，除財(cái)政資金的主渠道作用外，一是要充分發(fā)揮市場渠道籌資。如農(nóng)村道路和水電站等項(xiàng)目供給需要大量的特質(zhì)性投資，這些投資都具有明顯的沉淀性，一旦投入就難以轉(zhuǎn)為它用，且這些項(xiàng)目的投入大，財(cái)政上一時(shí)難以到位。鑒于這些特點(diǎn)，可以選擇國際上流行的BOT方式；或可通過成立某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金；或向金融機(jī)構(gòu)融資，利用減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入。

二是通過社會渠道籌資。民營企業(yè)可直接投資，或?qū)δ稠?xiàng)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行部分或全部捐助。政府要搭建社會力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效平臺，完善捐資稅費(fèi)優(yōu)惠政策，建立便捷的捐資渠道，村鎮(zhèn)可以通過項(xiàng)目冠名或公告等形式褒獎(jiǎng)項(xiàng)目建設(shè)捐資者。

三是繼續(xù)加強(qiáng)村企結(jié)對工作。政府應(yīng)引導(dǎo)那些依托農(nóng)村發(fā)展、與農(nóng)村有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的企業(yè)，就近就便與村建立結(jié)對共建關(guān)系，推動(dòng)企業(yè)出資金，村提供土地及人力資源，加快公共產(chǎn)品建設(shè)?？h、鄉(xiāng)政府還可以自行決定向社會公眾、團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人進(jìn)行有償集資。如通過出讓建設(shè)項(xiàng)目一定時(shí)期的使用權(quán)、出售基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的方式來籌集一定數(shù)量的資金。如采取使用者付費(fèi)購買方式，對垃圾收集、水電供給等農(nóng)戶普遍直接受益的公共產(chǎn)品，可參照城市收費(fèi)服務(wù)。農(nóng)戶要得到特殊服務(wù)和超額利益，需要支付超額費(fèi)用，如農(nóng)村內(nèi)商業(yè)用房和區(qū)域較好的宅基地使用權(quán)通過公開拍賣的方式由村民競價(jià)取得，籌得資金可以用于村莊配套建設(shè)。政府還可利用利潤和稅收返還方式籌資，通過對部分企業(yè)，主要是投資或出資支持地方公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的企業(yè)，實(shí)行地方所得稅減免；或?qū)﹄`屬于政府管理的企業(yè)，實(shí)行上繳利潤的部分減讓，鼓勵(lì)其積極參與公共產(chǎn)品建設(shè)，增加公共產(chǎn)品籌資。

（五）建立民主參與的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制、自下而上的需求表達(dá)機(jī)制與民主監(jiān)督機(jī)制

公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合農(nóng)村廣大居民的實(shí)際需求，是衡量公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所采取的自上而下的決策機(jī)制，已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下民主決策的要求，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失調(diào)，與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)且急需的公共產(chǎn)品供給不足，使有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下。因此改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方式，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，關(guān)鍵在于建立自下而上的需求表達(dá)機(jī)制。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會的基礎(chǔ)上建立民主的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，這有助于供給者了解公眾的需求信息，提高公共決策的回應(yīng)性，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會效益。要進(jìn)一步完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，繼續(xù)加大鄉(xiāng)、村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，增加公共資源使用的透明度，建立起農(nóng)村社區(qū)公共資源使用的監(jiān)督制度，提高政策實(shí)施的質(zhì)量。