對撤村建居社區(qū)建設的幾點建議

——以江東區(qū)的實踐為例

撤村建居社區(qū)是城市化進程中農村社區(qū)轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)之前的一種過渡形態(tài)，是當前和今后一個時期深入推進城市化進程中新建社區(qū)的一種建設管理模式。下面以江東區(qū)的實踐為例，分析城市化進程中撤村建居社區(qū)存在的基本問題，并提出相關對策建議。

一、撤村建居社區(qū)的基本問題分析

2001年以來，江東區(qū)主動應對寧波城市東擴和農村城市化加快推進的新形勢，在近郊農村探索和實施了以撤村建居改革、舊村改造和村經濟合作社股份制改革為主要內容的“三改一化”工程，并將撤村建居改革作為加快推進農村城市化的突破口和“助推器”，到2004年在全市率先完成了所有行政村的改革，建立了20個撤村建居社區(qū)。還通過實施舊村改造，新建了當時全市最大的拆遷村民集中安置住宅區(qū)——福明家園社區(qū)?？傮w上形成了城市化進程中撤村建居社區(qū)這種不同于一般城市社區(qū)的新建社區(qū)形態(tài)。

調查發(fā)現(xiàn)，按照社會主義新農村建設和加快推進城市化進程的要求，目前江東區(qū)撤村建居社區(qū)普遍存在以下幾個問題：

（一）社區(qū)規(guī)模偏小，硬件設施較差

根據中辦發(fā)〔2000〕23號文件和市、區(qū)有關文件規(guī)定，社區(qū)規(guī)模以2000戶左右為宜。江東區(qū)城市社區(qū)人口規(guī)模平均為2300戶左右。而撤村建居社區(qū)保留了原先行政村的人口規(guī)模，大都在300-800戶之間，與城市社區(qū)相比人口規(guī)模偏小。同時，城市社區(qū)是各類機關、學校、企事業(yè)單位的集中區(qū)域，可以為社區(qū)建設提供豐富的資源支撐，相比之下撤村建居社區(qū)由于特定的區(qū)域位置限制，社區(qū)共建資源明顯不足。而且，撤村建居社區(qū)基本上保留和沿用原先農村已有的設施，普遍存在市政建設落后、辦公條件簡陋、公共硬件設備陳舊、服務設施缺乏等現(xiàn)象，這在很大程度上制約了社區(qū)建設的開展。因此，如何按照城市規(guī)劃要求，在舊村改造實施前既避免社區(qū)硬件設施的不必要投入，又能滿足社區(qū)居民的必要需求，正成為困擾撤村建居社區(qū)硬件建設的一大問題。

（二）社區(qū)人員構成復雜，社區(qū)管理難度較大

撤村建居社區(qū)內的人員居住情況相當復雜，外來人口在社區(qū)中占有很大比例。據統(tǒng)計，江東區(qū)70%以上的撤村建居社區(qū)中外來人口超過常住人口。這些社區(qū)基本保持原先農村居住面貌，大都難以實施封閉式管理。復雜的人口構成情況，使得社會治安、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的難度大大增加。

（三）社區(qū)居民的生活方式與社區(qū)建設的要求不相適

撤村建居后村民雖然在戶籍上轉變?yōu)槌鞘芯用?，但是長期農村生活形成的行為方式和生活習慣在短時間內難以改變。同時，由于居住在社區(qū)內的外來人員大多來自外地農村，他們的生產生活方式和生活習慣帶有濃厚的傳統(tǒng)農村特征，反而在潛移默化地沖擊、影響著本地居民。此外，居民們在心理上長期形成的對村委會等村社組織的認同與依賴遠遠大于社區(qū)居委會，社區(qū)意識的培育需要一個較長的過程。

（四）社區(qū)管理體制面臨新挑戰(zhàn)，社區(qū)干部的工作水平有待提高

撤村建居社區(qū)以原行政村黨組織、村委會班子為基礎組建了黨組織和自治組織班子。但在農村融入城市的進程中，社區(qū)管理體制、基層組織工作職能與方式都面臨著新的變革和調整，對各有關部門都是一個新的考驗。社區(qū)組織機構建設缺乏政策依據，目前撤村建居社區(qū)基本都實行股份經濟合作社管理，現(xiàn)行股份經濟合作社在組織機構上設立了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會三大機構。經營管理者基本上就是原村級領導班子，經營者與監(jiān)督者一體的模式往往導致監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱。到目前為止，股份經濟合作社的法律主體地位尚不明確，工商注冊和稅務登記管理也未作明確的規(guī)定，不利于股份經濟合作社的深化發(fā)展。而且由原先農村干部過渡而來的社區(qū)干部普遍缺乏城市社區(qū)的管理經驗，不少社區(qū)干部習慣于原先的農村工作方法，認為撤村建居社區(qū)作為過渡型社區(qū)，在過渡期內就是保持現(xiàn)狀不變，主觀上不想在社區(qū)建設上有所作為，較少從促進城鄉(xiāng)融合的大局出發(fā)，積極主動地探索社區(qū)管理的新方法和新思路。

二、對撤村建居社區(qū)建設的幾點建議

從總體上看，如何加強城市化進程中撤村建居社區(qū)的建設管理，促進城鄉(xiāng)深度融合是社區(qū)建設中的新生事物，目前尚無現(xiàn)成經驗可供借鑒。為深入推進城市化進程中撤村建居社區(qū)建設，積極促進農村向城市、農民向市民的全方位、深層次轉變，提出以下幾點對策建議。

（一）形成有效的工作機制

按照社會主義新農村建設要求，從推進撤村建居社區(qū)建設的實際需要出發(fā)，建議在原有基礎上，進一步健全三項工作機制：一是健全結對共建機制。通過開展撤村建居社區(qū)與先進城市社區(qū)的結對共建活動，讓撤村建居社區(qū)學習先進城市社區(qū)的做法，找準工作著力點，從而使社區(qū)建設工作更具針對性。二是健全部門指導機制。在部門聯(lián)系社區(qū)活動的基礎上，建立撤村建居社區(qū)建設工作指導員制度，實行業(yè)務口子的一對一指導。各有關部門既要明確職責又要相互配合，形成上下統(tǒng)一的有效工作機制。特別是社區(qū)建設的有關業(yè)務部門要加強指導，確保撤村建居社區(qū)建設取得實效。三是健全工作保障機制。要將撤村建居社區(qū)的工作經費列入現(xiàn)有財政撥款渠道，以保障社區(qū)經常性辦公開支。同時，建議針對撤村建居社區(qū)軟硬件的實際情況，建立符合社區(qū)實際的考核機制，制訂區(qū)別于城市社區(qū)的考核項目，以考核推動各項工作的開展。

（二）加強社區(qū)干部隊伍建設

社區(qū)干部隊伍是推進社區(qū)建設的基本力量。對撤村建居社區(qū)要特別重視加強干部隊伍建設，為滿足社區(qū)建設需要提供必要的人力資源保障。一是創(chuàng)新社區(qū)組織設置，充實工作力量。嘗試在撤村建居社區(qū)建立社區(qū)建設工作辦公室，作為社區(qū)居委會的專門工作機構之一，配備具有一定城市社區(qū)工作經驗的專職社區(qū)工作者具體從事社區(qū)建設相關工作。二是加強實踐鍛煉，提高隊伍素質。結合城鄉(xiāng)社區(qū)共建活動，在先進城市社區(qū)中確定一批撤村建居社區(qū)干部實踐培訓基地，通過實際工作使他們感受城市社區(qū)工作的方式方法，從而轉變思想觀念，提高從事社區(qū)工作的能力和水平。三是建立考核制度，重視干部儲備。要把社區(qū)建設工作列入撤村建居社區(qū)干部年度考核目標體系，把考核結果與其工作報酬、先進評比相結合。加大年輕干部的培養(yǎng)使用力度，建立起撤村建居社區(qū)干部后備制度，為社區(qū)建設提供人才保障。

（三）解決群眾關注的熱點難點問題

調研中我們發(fā)現(xiàn)，撤村建居社區(qū)居民對以下四個方面問題比較關注：一是社區(qū)治安。希望能夠進一步強化治安管理，營造平安穩(wěn)定的居住環(huán)境。二是社區(qū)環(huán)境。希望加強環(huán)境衛(wèi)生基礎設施改造，加強衛(wèi)生保潔，擁有一個干凈整潔的人居環(huán)境。三是社區(qū)管理。希望強化社區(qū)民主管理，規(guī)范健全各項制度，加強民主監(jiān)督，增強社區(qū)管理的透明度。四是社區(qū)服務。希望能夠享受到更加豐富、更加便捷的日常生活服務。開展撤村建居社區(qū)建設必須要從居民群眾關注的熱點問題入手，整合各方資源，明確目標思路，研究制訂出切實可行的工作措施，提升社區(qū)服務功能，不斷滿足社區(qū)居民各項需求。

（四）開展社區(qū)教育活動

被征地人員在心理上具有雙重性，既有向往城市生活的潛在愿望，同時也還存在著“農民情結”。因此，尋求符合新市民心理需求的教育方式，是促進農民市民化的關鍵所在。要結合創(chuàng)建學習型城區(qū)的總體要求，注重把城市社區(qū)教育理念延伸到撤村建居社區(qū)。在這方面江東區(qū)福明家園社區(qū)的探索實踐為我們提供了有益的借鑒：一是注重以“小”促教。即從抓學生教育入手，以學生的良好行為影響和促進成年人養(yǎng)成良好的生活習慣。二是注重以“老”為主。即充分發(fā)揮老年人社區(qū)參與需求旺盛的特點，運用多種方式調動他們的參與積極性。三是注重從“娛”切入。由于江東區(qū)村級集體經濟實力較強，被征地人員家庭經濟條件多數(shù)比較好，又有較多的空余時間，因而普遍希望參與社區(qū)的文化活動。對此要繼續(xù)以豐富的社區(qū)文化娛樂活動為切入口，充分調動居民參與社區(qū)活動乃至社區(qū)建設的積極性，形成社區(qū)成員齊心協(xié)力共建社區(qū)的良好氛圍。

（五）理順各項管理體制

加大對社區(qū)股份經濟合作社的監(jiān)管力度，建立市場化的經營機制、精簡效能的用人機制、科學合理的激勵機制和靈活多樣的股權機制，逐步完善股份制改革。進一步完善社區(qū)股份經濟合作社的章程、議事規(guī)則、財務運作和資產運作等各項制度，使股份經濟合作社能夠得到長足的、良性的發(fā)展。撤村建居社區(qū)黨組織還要隨著經濟合作社股份制改革的不斷深入，進一步明確自身在社區(qū)經濟發(fā)展中的地位與作用，處理好與股份經濟合作社的分工與合作問題。按照“社區(qū)基礎管理社會化”的總體思路，進一步完善社區(qū)管理體系，理順社區(qū)治理結構，大力推進以內涵發(fā)展為主體的新一輪社區(qū)發(fā)展。并積極培育社區(qū)民間組織，依靠社區(qū)成員共同參與社區(qū)事務管理，形成政府與社會功能互補、力量互動的社會管理良性格局。