我國農村土地流轉模式創(chuàng)新剖析

推動農村土地流轉，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，解決土地細碎化問題成為破解“三農”問題的關鍵。對土地互換、出租、入股、股份合作、轉包等土地流轉模式創(chuàng)新進行剖析，既有成功的經(jīng)驗，也存在改變耕地用途、法律沖突、風險不確定、侵害農戶利益、融資困境等方面的問題，通過法律規(guī)范、制度創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、組織建設、政策支持等一系列政策措施，促進我國農村土地流轉模式創(chuàng)新，對加快我國農業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

　　在推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設進程中建設社會主義新農村，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的時代背景下，農村土地流轉問題受到社會各界的廣泛關注。以分散經(jīng)營為主要特點的家庭承包責任制，已經(jīng)越來越難適應以規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營為特征的現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展要求。自上世紀80年代以來，全國各地自發(fā)地開展了一系列為了克服家庭分散經(jīng)營的土地流轉創(chuàng)新實踐。對這些地區(qū)的農村土地流轉模式創(chuàng)新進行剖析，推廣可行做法，總結經(jīng)驗教訓，分析其中存在的問題與不足，并采取相應的對策與措施，對穩(wěn)定我國以家庭承包經(jīng)營責任制為基礎、統(tǒng)分結合的農村雙層經(jīng)營體制，促進農村土地管理制度變革，采取多種形式流轉我國農村土地承包經(jīng)營權，促進農業(yè)的規(guī)?；?、集約化、和現(xiàn)代化發(fā)展具有十分重要的理論意義和實踐價值。

　　一、我國現(xiàn)行農村土地流轉模式創(chuàng)新的形式

　　對于流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，目前一些地方已經(jīng)進行了多種形式的探索，創(chuàng)造出各種不同的農村土地流轉模式，比較典型的主要有如下幾種類型：

　　1、農村土地互換

　　農村土地互換是指村集體經(jīng)濟組織內部承包土地的承包方為了便于耕種或者規(guī)模種植的需要，交換自己的承包地，其土地承包經(jīng)營權也進行相應的交換。最具代表性的為重慶江津模式和新疆沙灣模式。

　?。?SPAN lang=EN-US>1）重慶江津模式。重慶江津模式是農村建設用地互換的典型代表。為推進農村建設用地市場化，自2007年9月到2008年8月，江津區(qū)在重慶市率先開展農村集體建設用地置換試點。該試點的鮮明特點是由市場主導實施和指標跨區(qū)流轉。2007年9月頒發(fā)的《農村集體建設用地置換管理工作試行意見》是指導試點的綱領性文件。將農村建設用地復墾為耕地，范圍包括農民宅基地、廢棄的工礦企業(yè)用地、公路等。江津區(qū)國土局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，一期復墾，全區(qū)新增農用地面積4160畝，其中耕地面積2781畝。以解決城市建設用地為核心的農村建設用地減少與城市建設用地增加的掛鉤做法成為江津推行土地改革的重要動力。當然，實現(xiàn)指標跨區(qū)流轉得益于農村土地交易所的建成。農村土地交易所是重慶進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革而向國務院申請的重要政策之一，其主要交易品種是農民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村落公用地等農村集體建設用地，經(jīng)過復墾整理并嚴格驗收，置換出的建設用地指標。江津模式中政府發(fā)揮著重要的角色，首先是提供經(jīng)費支持，政府復墾土地的成本，包括勞動力、安置補償、新居建設配套設施完善等，每畝花費4-5萬元；其次是政府主導了指標流轉、定價及收益分配。有利于土地的集約高效利用，有效緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地的供求矛盾，促進了城市化和工業(yè)化發(fā)展進程，改善了農戶的生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）新疆沙灣模式。新疆沙灣模式是農村土地耕地互換的典型代表。為了推廣實施節(jié)水滴灌，節(jié)約成本，提高效率，實現(xiàn)連片規(guī)模種植，自2004年起，新疆沙灣縣四道河子鎮(zhèn)下八戶村率先發(fā)起土地互換，將農戶原本分散在3－4處的土地集中到2塊統(tǒng)一種植，解決土地過于分散的問題，以便于耕種、鋪設管道。到2005年，全村所有耕地10368畝全部實現(xiàn)了互換，滴灌、微灌等高新節(jié)水技術普及率達到100%?；Q完成后，全年農戶人均純收入達到8000元，土地利用率提高3%—5%，凈增加耕地400畝，增加的耕地可使農民每年人均增收347元。由于土地互換的效益比較明顯，四道河子鎮(zhèn)下莊子村、中心村等6個村先后完成了土地互換，面積達4.27萬畝。通過土地互換，農作物種植實現(xiàn)了相對集中、標準化種植、集約化生產(chǎn)的目的。老沙灣片鄉(xiāng)鎮(zhèn)棉花生產(chǎn)基地品種進一步統(tǒng)一，品質進一步優(yōu)化，單產(chǎn)進一步提高，有利的推動了土地規(guī)模集約經(jīng)營，加速了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，促進了農業(yè)增效、農民增收，加快了農村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　2、農村土地出租

　　農村土地出租是指農戶簽訂租賃合同，將其所承包的全部或部分農村土地租賃給農業(yè)生產(chǎn)大戶、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或合作社從事農業(yè)生產(chǎn)，土地出租不改變農村土地承包關系，原來承包土地的農戶繼續(xù)按照原有的土地承包合同履行其義務，享受其權利。新參與的土地租賃方按照租賃合同的約定對土地承包方履行按其支付租金并不得改變農村土地用途的義務。可以采取現(xiàn)金或者實物的方式按年度支付租金。農村土地處租方式主要有農業(yè)公司租賃型、農業(yè)大戶租賃型及農村反租倒包型等。安徽小崗模式較為典型。

　　安徽小崗土地流轉始于當初的“反包倒租”，就是鼓勵土地向種田大戶、能手流轉，進行適度規(guī)模經(jīng)營，通過組織協(xié)調改變土地現(xiàn)轉，從而發(fā)揮其應有效應，已獲得更大的利潤。通過新農村規(guī)劃，加大投入，大力支持中心村的發(fā)展，將村民向中心村集中。這樣可以節(jié)約土地，減少國家財政對公共設施的投入，促進村民素質的提高，改善村民的生產(chǎn)生活條件，同時促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。小崗村耕地面積大約2000畝，其中60%目前出租流轉被集中起來用于發(fā)展蘑菇、花卉、葡萄規(guī)模種植及家禽養(yǎng)殖等。采取土地集中利用，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農業(yè)生產(chǎn)效率的新型合作給當?shù)剞r戶帶來巨大的經(jīng)濟實惠和利益。2009年，安徽小崗村的農村人均收入達到6600元，比同期全國農村居民家庭人均純收入5153.2元高出1446.8元。

　　3、農村土地股份合作

　　土地股份合作制屬于村集體經(jīng)濟組織內部的一種產(chǎn)權制度安排，即在按人口落實農戶土地承包經(jīng)營權的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。農戶土地承包權轉化為股權，農戶土地使用權流轉給土地股份合作企業(yè)經(jīng)營。扣除相關項目的土地經(jīng)營收入剩余按照農戶土地股份進行分配。它代表當前農村土地流轉模式創(chuàng)新的方向，也是比較普遍的一種農村土地流轉模式。最具代表性的為廣東南海模式、山東棗莊模式。

　?。?SPAN lang=EN-US>1）廣東南海模式。為了充分保障農戶分享農村土地增值收益，滿足城市化、工業(yè)化建設用地的需求，廣東省佛山市南海區(qū)（原廣東省南海市）上世紀90年代在其轄區(qū)內實行農村土地股份合作制。廣東南海模式的特點在于由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農民出資入股，憑股權分享土地非農化的增值收益。實行土地股份制的具體措施有如下兩點：一是采取分區(qū)規(guī)劃，把轄區(qū)土地按照土地功能及定位劃分為商業(yè)住居區(qū)域、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域和基本農田保護區(qū)域，集約利用有限的農村土地資源，充分發(fā)揮土地效益，合理實施城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，對基本農田實行最嚴格的保護；二是明確股份份額和范圍?？梢詫⑥r村土地、農戶的土地承包經(jīng)營權及村集體經(jīng)濟組織集體財產(chǎn)折價入股，制訂股份公司章程，股東權利的范圍、股東紅利的分配及股東權利管理嚴格按照公司章程規(guī)定辦理。模式創(chuàng)新遵循的共同原則有以下幾條：第一，只有村集體經(jīng)濟組織內部的成員才有權參與土地股份公司的土地分紅，“人人參與，個個有份”的制度設計與安排使成員權益得到了切實的考慮；第二，年齡成為集體組織成員股份分配差異的依據(jù)；第三，在股權變動與調整時會充分體現(xiàn)人口變動、村集體經(jīng)濟組織成員變化的情況；第四，為了便于村社管理，特別是為了執(zhí)行有關計劃生育和治安管理等，額外設置了一些村集體經(jīng)濟組織成員獲得股東權利或者參與股份分配的附加規(guī)定；第五，村集體經(jīng)濟組織的農戶分享的股份數(shù)額具有較強的福利性，只能自己享受，沒有繼承權，不得贈送、轉讓與抵押。

　　廣東南海模式的農村土地流轉制度創(chuàng)新用土地股份合作制取代原來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制。這種制度創(chuàng)新不僅充分保障了農戶承包土地的收益分享權利，而且從制度設計上通過股利分配的方式賦予農戶分享農村土地非農化所帶來的巨大土地增值收入。這是南海土地股份合作制的核心，也是我國農村現(xiàn)行土地利用制度和城市化、工業(yè)化建設進程的有益嘗試。從土地收益分享的方面考察，這種土地制度創(chuàng)新不僅在承認農戶的農村土地經(jīng)營收益分配權，而且保障了農戶參與分享農村土地非農化的土地增值收益權。用農村土地股份合作制取代農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制，實現(xiàn)農村土地權利的過渡，由土地的自然狀態(tài)向土地的資本狀態(tài)過渡，此種以土地資本化為典型特征的土地使用制度創(chuàng)新，減少了土地流轉過程中的利益沖突，極大地調動了農戶的參與積極性，推動了農村土地資源的充分利用，促進了農村土地資源的有效流轉，推動了農村剩余勞動力的轉移，帶動了農村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）山東棗莊模式。山東棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)于2008年9月成立了全國首家農村土地產(chǎn)權交易所，為參與徐莊土地合作社的農戶頒發(fā)了280份農村土地使用權證。并創(chuàng)出了三個全國“第一”：首次創(chuàng)辦了獲得工商注冊的土地流轉合作社，首次由區(qū)政府向農民頒發(fā)的農村土地使用產(chǎn)權證，首次建立了農村土地使用產(chǎn)權交易所。這標志著在國內各地的農村土地制度改革探索案例中，增加了一種新模式，村民可使用土地使用產(chǎn)權證作抵押，向信用聯(lián)社申請貸款，進行農業(yè)基礎建設和采購。

　　棗莊市農村土地制度改革由三個部分組成：首先，發(fā)放土地使用產(chǎn)權證。持有土地使用產(chǎn)權證的農戶可以在其有效期限內，自愿經(jīng)營或者進行農村土地流轉，同時亦可將土地使用產(chǎn)權證入股經(jīng)營或者作為抵押擔保物。其次，從市自上而下建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級有形的農村土地使用產(chǎn)權交易市場，解決市場缺位問題。再次，地方政府出臺政策引導農戶走農業(yè)合作化的道路，以土地為紐帶聯(lián)系農戶與合作社，解除參與合作農戶的后顧之憂，調動農戶參與合作社的積極性，同時通過制度設計避免農戶的失地風險：一是農業(yè)合作社成員的構成比例，以土地入戶的農戶數(shù)不得低于總成員的80%，其他成員不得超出總成員數(shù)的20%；同時對投票表決權的票數(shù)進行限制，通過資金入戶的社員投票權不得超過投票權總票數(shù)的20%。二是構建農業(yè)保險體系，政府出資補貼涉農保險的企業(yè)的農業(yè)保險項目。三是對土地使用權抵押的額度和年限進行限制，抵押額度最多不得超過1/3，抵押年限不得超過3年。

　　棗莊農村改革的主要動力來自于農民，出發(fā)點是為了農民，是“自下而上”由農民自發(fā)開始的，做到了尊重農民意愿。改革的重點放在農業(yè)地區(qū)，而不是近郊區(qū)。向農民發(fā)放“土地使用產(chǎn)權證”的最終目的，是為了追求土地的規(guī)模效益。

　　4、農村土地入股

　　農村土地入股是指村集體經(jīng)濟組織的承包戶為了發(fā)展規(guī)模農業(yè)，提高農業(yè)生產(chǎn)效益，將農村土地承包經(jīng)營權折算為股權，自愿走農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，實現(xiàn)農業(yè)生產(chǎn)合作，以土地承包權入股組成股份有限公司或者農業(yè)生產(chǎn)合作社，實現(xiàn)農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此方式以上海奉賢模式較為典型。

　　上海奉賢的做法是：一是規(guī)定入股農戶的最低收益保障數(shù)額，每畝土地的最低收益為400元，每畝土地的最低分紅為200元；二是規(guī)定合作社的利潤分配順序及方式。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，奉賢區(qū)的農民專業(yè)合作社總數(shù)已經(jīng)達到350家，帶動參與農戶數(shù)額為6.5萬，全區(qū)農民專業(yè)合作社銷售各類農產(chǎn)品總額大約22億元，比上年增7.3%，利潤1.12億元，而由合作社統(tǒng)一購銷金額達16.8億元，約占總額的76%，同比增長8.4%。上海奉賢農民專業(yè)合作社呈現(xiàn)典型的三大特征：一是合作社的產(chǎn)業(yè)類型齊全，除傳統(tǒng)的糧食、蔬菜、水果、花卉外，農家樂和營銷類合作社發(fā)展迅速，達到29家，占總數(shù)的8%；二是合作社組織形式多元化，采取“合作社+基地+農戶”和“合作社+農戶”、“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”等多種形式，其中前兩種占了總數(shù)的80%；三是合作社運行質量逐年穩(wěn)固提高，運行情況良好和較好的合作社有200多家，合作社實行民主管理，社務公開。承包人在用工上對合作社負責，合作社優(yōu)先安排就近社員工作，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營能力強。

　　5、農村土地轉包

　　農村土地轉包是指村集體經(jīng)濟組織內部承包方將其承包經(jīng)營權的全部或者部分轉給同一村集體經(jīng)濟組織內部的其他農戶從事農業(yè)生產(chǎn)。土地轉包不改變原有的農村土地承包關系，原有的土地承包按照土地承包合同繼續(xù)履行原有合同的義務，并享有相應的權利。農村土地轉包模式是目前農村土地流轉面積最大、比例最高的一種土地流轉形式，其中具有代表性的為浙江溫州模式和重慶忠縣模式。

　　（1）浙江溫州模式。浙江溫州模式具體而言主要有三種實現(xiàn)方式：一是村集體經(jīng)濟組織主導模式。該模式充分發(fā)揮村委會和村級經(jīng)濟合作社的主導作用，維持原有農村土地承包經(jīng)營權不變的前提下實現(xiàn)農村土地的流轉。其具體做法是村集體轉包直接經(jīng)營和村集體代種代耕。村委會或村級經(jīng)濟合作社按照一定標準收取一定費用的基礎上進行代種代耕，農戶只負責田間管理和糧食收割。二是種糧大戶承包模式。農戶把土地承包經(jīng)營權轉包給種糧大戶是該模式的核心，采取有償轉讓的形式，通過招標、中轉站轉包或中介機構合同轉包等方法實現(xiàn)農村土地的有序流轉，減少農村土地荒蕪，充分提高土地利用效率。三是社會化模式提供服務的方式。主要專業(yè)農業(yè)合作、農場或者糧食合作社對糧食生產(chǎn)實行 “一條龍”的有償服務，或提供某一關鍵環(huán)節(jié)有償服務。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）重慶忠縣模式。到2006年，重慶市通過轉包流轉土地總面積108.88萬畝，占土地流轉總量的50.33%。39個區(qū)縣中除大渡口外，流轉面積最大的是忠縣，達18.8萬畝，流轉比例最高，達98.3%。對于減少農村土地撂荒，擴大農戶土地的規(guī)模經(jīng)營和連片種植起到了良好的推動作用。

　　重慶忠縣模式的典型特征是政府引導、鼓勵、支持農戶能人成立農業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)從農戶手中轉包土地，根據(jù)土地地理位置、土壤肥瘠程度不同支付不同的貨幣或實物租金，獲取土地租金，轉包土地的部分農戶還可在企業(yè)務工取得勞務收入。如2006年9月，博富文柑橘有限公司在忠縣的石寶、拔山等7個柑橘基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃果園4萬畝，租期30年，租金按每年田440元/畝、土360元/畝支付，較好地塊的租金上浮3%，合同簽訂后，每5年調整一次租金基價，戶均增加收入2185元，比農戶原經(jīng)營收入增長3.5倍，實現(xiàn)企業(yè)增效，農民增收。

　　6、宅基地換住房，承包地換社保

　　宅基地換住房，承包地換社保是指農民以放棄農村宅基地為代價，把農村宅基地被置換為城市化、工業(yè)化發(fā)展用地，進而農戶可以在城里獲得一套住房。與此同時，農民自愿放棄農村土地承包權，與市民享受同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，逐步建立起統(tǒng)一城鄉(xiāng)的公共服務體系。其中以重慶九龍模式最具代表性。

　　重慶于2007年獲國家批準成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，九龍坡區(qū)作為重慶先行的試點區(qū)域，在農村土地使用制度方面進行了大膽嘗試，創(chuàng)造了農村土地流轉的重慶九龍模式。依靠“宅基地換住房、承包地換社?！钡姆绞?，促進了農村土地的集約利用，充分發(fā)揮農村土地使用效益，消除土地對農村勞動力轉移的束縛。

　　重慶九龍模式的基本做法有兩點：一是以宅基地換住房。政府拿出原農村宅基地的20%左右，集中興建新型農村社區(qū)，騰出的80%左右復墾為耕地，其農村建設用地指標，則置換為本城鎮(zhèn)建設用地指標。對流轉的宅基地每個村民能免費置換20m2住房，優(yōu)惠5m2住房，多余面積按580元/ m2計算。二是以承包地換社保。第一，九龍坡區(qū)頒布相應政策，凡是沒有穩(wěn)定收入來源又自愿放棄農村宅基地使用權和農村土地承包經(jīng)營權的，就可以自愿申報為九龍坡區(qū)城鎮(zhèn)居民戶口，并在小孩上學、再就業(yè)培訓、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險等方面與市民享受相同待遇。同時大力推廣新農村合作醫(yī)療，解決農民的看病就醫(yī)問題。第二，以土地承包權出租，按稻谷每畝年平均產(chǎn)量折算約1000元的金額，收取租金。流轉以自愿為原則，其目的是將農民從土地中解放出來，從農業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)獲得務工收入，由務工企業(yè)來解決社保問題，并享有固定土地收益，實現(xiàn)持續(xù)增收。
 

        二、我國農村土地流轉模式創(chuàng)新存在的主要問題

　　1、耕地保護形勢嚴峻，部分模式創(chuàng)新改變農村土地用途

　　我國耕地資源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根據(jù)國務院批準的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，從保障糧食安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定出發(fā)，提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。我 國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。嚴格保護耕地是我國的基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但土地流轉中出現(xiàn)的情況令人擔憂：首先，農村土地流轉改變用途，非農化、非糧化現(xiàn)象明顯?！掇r村土地承包法》第三十三條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權流轉不得改變土地所有權性質和土地的農業(yè)用途?！?十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出農村土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變農村土地的集體所有性質，不得改變農村土地用途。但是對現(xiàn)有土地流轉模式創(chuàng)新調查可以發(fā)現(xiàn)，農村土地流轉的過程中，農地的用途發(fā)生了巨大的變化，受到各方高度關注。主要表現(xiàn)為：一是農用地流轉后轉變?yōu)榉寝r建設用地。截至2007年底，重慶忠縣流轉耕地累計36.78萬畝，耕地流轉后用途發(fā)生變化的有25.43萬畝，占耕地流轉總量的69.13%。隨意改變耕地的農業(yè)用途違背了《農村土地承包法》中農地流轉的用途限制規(guī)定。廣東南海模式流轉土地用于工業(yè)用地同樣如此。二是農用地流轉后用途非糧化，多表現(xiàn)為耕地變?yōu)閳@地等其它農地類型或者由種植糧食作物轉變?yōu)榉N植經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物。如重慶忠縣土地流轉后建立起的大面積柑橘、原料林等基地的土地原來大部分為基本農田，這與《基本農田保護條例》第十七條“禁止任何單位和個人占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”相沖突。其次，農村土地用途管制主體缺位、流轉機制缺陷?，F(xiàn)行農地保護制度有基本農田保護制度、耕地總量動態(tài)平衡制度、土地用途管制制度、建設占用耕地補償制度等。但實際上在農村土地流轉過程中，土地用途管制主體往往缺位，用途管制的執(zhí)行不力。由于各地情況不同，基本農田的保護等級和管制缺乏統(tǒng)一的標準，而地方政府在任期內為發(fā)展經(jīng)濟、追求經(jīng)濟增長和財稅收入，會想方設法通過各種招商引資渠道引入各類項目，而大規(guī)模的土地流轉往往是由政府引導的，基于自身利益最大化的考慮自然選擇將耕地向收益高的用途流轉。

　　2、土地流轉模式創(chuàng)新與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，缺乏相應的法律保障

　　對土地權屬管理、土地用途管制、耕地和基本農田保護、建設用地供給等涉及農村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的問題，我國《土地管理法》、《農村土地承包法》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）等法律法規(guī)做出了明確規(guī)定和要求。此外，《物權法》、《擔保法》、《民法》、《公司法》等在一定程度上業(yè)制約了土地流轉。具體表現(xiàn)在：一是受土地權屬限制。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，“中華人民共和國實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式?！泵鞔_規(guī)定全部土地屬于國家和農民集體所有，土地所有權不得買賣和非法轉讓。同時，土地流轉，流轉的只能是使用權，不能是所有權。二是土地用途限制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第九條“國家對土地實行用途管制制度”、第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者用于出租用于非農業(yè)建設?！焙汀吨腥A人民共和國農村土地承包法》第三十三條“土地承包經(jīng)營權流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途。”等限制農村土地流轉不得改變農業(yè)用途。三是嚴格耕地保護限制。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第十一條“基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的‘紅線’?！钡聦嵣限r村土地流轉經(jīng)營主體均需要建設生產(chǎn)管理用房，與法規(guī)沖突。四是土地流轉期限限制。很多土地流轉合同簽訂的流轉年限超過了承包期的剩余期限，與現(xiàn)行法律規(guī)定相悖。與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的做法難以得到現(xiàn)行法律保障。同時我國缺乏專門的法律對農村土地流轉進行規(guī)范，沒有頒布《中華人民共和國農村土地流轉法》，對農村土地流轉的產(chǎn)權性質、土地流入流出方的權利與義務關系、流轉期限、流轉方式、爭議解決辦法和法律責任等進行明確規(guī)定。

　　3、土地流轉中農民利益訴求難以得到充分保證

　　十七屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出農村土地承包經(jīng)營權流轉不得改變農村土地的集體所有性質，不得改變農村土地的農業(yè)用途，流轉過程中不得侵害農民的正當利益。賦予農民更加充分而又有保障的土地承包經(jīng)營權，自愿流轉土地是這一規(guī)定的精髓。但在實際執(zhí)行過程中，農民利益訴求難以得到充分保證，侵權現(xiàn)象嚴重，主要表現(xiàn)為：一是土地流轉違背農民意愿。一些由政府主導的土地流轉合同，既無農戶簽名，又無書面委托，不尊重農民土地流轉的主體資格，用變相的行政手段干預土地流轉，造成土地流轉雙方主體不合法，不尊重農民的意愿，農民的合法權益受到侵害。二是土地流轉定價不合理。推動農村土地流轉必須保護農民土地的經(jīng)濟權益，讓流轉農戶共享土地流轉帶來的經(jīng)濟效益。但現(xiàn)實是農村土地流轉租金普遍都不高，一般一年在400-600元/畝，且租期很長，農民僅僅獲得眼前實惠，難以分享未來土地增值收益，影響了農民的長遠利益。甚至有些地方熱衷推動“反租倒包”，以較低的價格從農民手中租賃土地，然后以較高的價格出租，換取差價。三是農民土地流轉收益不穩(wěn)定。一些農業(yè)企業(yè)或承包大戶在其經(jīng)營項目的收益沒有達到預期時不兌現(xiàn)其租金承諾或要求降低租金，有的甚至攜款潛逃，農民的收益得不到保障。四是流轉土地改變用途，影響農民生計。外來企業(yè)取得土地經(jīng)營權后擅自建造的建筑物破壞了耕地，到期收回后很難繼續(xù)用于農業(yè)生產(chǎn)，影響了農民的生計，農民的權益受到損害。

　　4、難以控制規(guī)模經(jīng)營的不確定性風險

　　土地規(guī)模經(jīng)營后帶來的風險遠遠大于家庭承包經(jīng)營。這種風險主要來自于生產(chǎn)經(jīng)營過程中不可預料的自然災害、市場供求變化的價格風險及規(guī)模經(jīng)營的契約風險。一是自然災害發(fā)生頻繁。受全球氣溫變暖影響，我國自然災害發(fā)生頻繁且不斷加劇。水災、旱災、冰雹等給農業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的損失，且呈逐年增加態(tài)勢。二是市場供求變化的價格風險。在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)者之間、生產(chǎn)者和消費者之間均存在競爭，農產(chǎn)品的供求關系難以始終處于均衡狀態(tài)，導致農產(chǎn)品市場價格的波動，由此引發(fā)一系列的風險。如最近幾年大蒜、香蕉、蘋果等價格的大起大落都給種植經(jīng)營戶帶來重大的損失。三是農業(yè)生產(chǎn)資料價格大幅上漲增加了農業(yè)生產(chǎn)成本，獲利空間有限。近年來，受國際市場化肥、飼料、薄膜價格上漲的影響，國內農資價格普遍上漲，增加了農業(yè)生產(chǎn)成本。四是規(guī)模經(jīng)營的契約風險。租賃戶怕農村土地政策不穩(wěn)，政府提前收回土地承包經(jīng)營租賃權而不敢大膽投入，影響規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)量與產(chǎn)出。另外農村品市場的不確定性也影響了大規(guī)模開發(fā)。

　　5、土地流轉的金融支持力度不夠

　　發(fā)展農業(yè)，就必須有資金的積累和投入，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營更是如此。但事實上土地流轉的金融支持力度不夠，農業(yè)融資難的問題，已成為制約農業(yè)、農村、農民發(fā)展的重要因素。一是農村金融發(fā)展滯后，服務不足。各家銀行大規(guī)模地縮減了農村網(wǎng)點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本全部撤出；各類金融機構的貸款余額中，用于農業(yè)貸款的所占比重很低。農村融資難、貸款難，且農村存款大部分流入了城市，農業(yè)大戶和龍頭企業(yè)都面臨資金短缺和融資困難。二是農業(yè)融資保障不足。體現(xiàn)在財政資金投入制約過多，主要用于農業(yè)扶貧資金投入、農村水利基礎設施投入等，用途管制嚴格；農村信用社經(jīng)營體制僵化，難以適應農村經(jīng)濟發(fā)展和市場多元化的需要；農業(yè)資本向城市流入，成為工商業(yè)資本，抽走了農業(yè)發(fā)展的資金；農村土地抵押受到限制等。三是農村保險發(fā)展滯后，保險公司推廣涉農保險積極性不夠。農業(yè)保險是保護農業(yè)生產(chǎn)、保障農民利益、提高農產(chǎn)品競爭力的有效手段，但農業(yè)保險的高風險、高費率、高賠付和低保額、低收費、低保障的“三高三低”特性使得農業(yè)保險經(jīng)營陷入惡性循環(huán)，而政府又沒有對涉農保險實行補貼或政策優(yōu)惠等。這也是法律法規(guī)缺位，沒有專門針對農業(yè)保險的法律法規(guī)；不符合保險的大數(shù)法則；風險管理措施缺乏；農業(yè)保險認同缺失造成的。四是農村社保體系還不健全，廣大農戶仍然不愿意放棄土地承包經(jīng)營權。近年來，國家投入了大量資金用于農村社會保障體系構建，養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療、農村社會救助、農村低保等，但還在逐步推廣、完善階段，保障的力度還不夠，農村社保體系還不健全。還沒有消除農村土地的收入保障、社會保障、就業(yè)保障功能，出于對經(jīng)營安全和土地保障功能的考慮，農民仍把土地當命根子來看待，認為有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意輕易離開土地。

        　三、促進我國農村土地流轉模式創(chuàng)新的措施與對策

　　1、規(guī)范農村土地流轉用途管制。我國人口眾多，糧食安全保障責任重大，規(guī)范農村土地流轉的用途管制必須引起高度重視。首先，創(chuàng)新耕地保護機制，落實耕地保護責任。耕地保護機制包括規(guī)劃機制、行政機制和市場機制等。耕地不僅是最重要的農業(yè)生產(chǎn)資料，而且是農民最基本的生活保障。毫無疑問，保護耕地生產(chǎn)糧食的主體是農民。我國法律規(guī)定保護耕地、保障糧食安全是各級政府的責任。廣大農民承擔了種田保糧的義務，理應得到各級政府的經(jīng)濟補償，這也是建立“以城帶鄉(xiāng)、以工促農”的必然要求。其次，適度放寬農村土地的農業(yè)用途管制。建議在不損害土地耕種條件和基本農田保護的前提下，將農作物種植，含果樹、經(jīng)濟作物、苗木、大棚等；畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等對視為農業(yè)用途。鼓勵農村土地流轉經(jīng)營主體參與農村廢棄建設用地的復墾工作。再次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用、開發(fā)整理規(guī)劃，提高農村建設用地節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)農村集體建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，提高土地的合理利用水平，土地開發(fā)整理專項資金主要用于保護耕地占補平衡和基本農田建設，以增加有效耕地面積，提高耕地質量。最后，嚴格耕地保護的領導責任追究制度。保護耕地是我國必須長期堅持的基本國策，地方政府是耕地保護的第一責任人，但現(xiàn)實中往往成為耕地違法占用的推手。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，全國絕大部分的土地違法案件都涉及地方政府違法批地。嚴格實行問責制，就是對本行政區(qū)域內發(fā)生的土地違法違規(guī)案件造成嚴重后果的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的、隱瞞不報的，應當追究地方政府負責人的領導責任。

　　2、加強農村土地流轉法制建設。隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展，社會形勢的變化，特別是農村土地規(guī)模經(jīng)營的開展和農業(yè)結構的調整，迫切需要對已有的涉農土地相關法律法規(guī)進行修訂、修正和增訂。一是修訂完善我國現(xiàn)行土地流轉相關法律《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等的相關規(guī)定。比如在相關法律中明確農村土地所有權的歸屬，界定農村土地流轉的范圍等；二是針對農村土地征用及征收過程中發(fā)生的各種矛盾和典型表現(xiàn)盡快制訂關于農村土地征用和征收的專門法規(guī)。加強農村土地流轉管理、切實保護農民合法權益、創(chuàng)新農村土地管理制度必須在充分考慮我國國情的基礎上，運用實踐與理論研究的方法，分步驟、分階段的制訂專門的諸如《中華人民共和國農村土地流轉法》、《中華人民共和國農村土地流轉收益分配法》及《中華人民共和國農村土地抵押法》等，為維護農民正當利益提供法制保障和政策支持。依靠法律的權威性與公正性特性，來界定與規(guī)范參與農村土地流轉各方的行為，引導其決策，維護其利益，保障參與各方的合法權益，特別是維護土地流轉參與方弱勢主體——農戶的正當、合法利益訴求。有效避免各種傷農、害農、損農的短期行為出現(xiàn)，進而為我國農村土地承包經(jīng)營權流轉制度創(chuàng)新，為我國農村土地管理制度變革創(chuàng)造良好的法律約束與保障。與此同時，要在農村土地流轉過程中注重加強農村普法力度和強度，采取宣傳墻報、宣傳標語、視頻及培訓的方式加大對現(xiàn)有涉農法律的宣傳，在農民學法、知法、懂法的過程中提升農戶的法律意識，增強農戶的法制觀念，使其達到運用法律手段規(guī)范和約束其經(jīng)濟行為的目的。自覺抵制各種不公平、不合理、不合法的各種侵權行為，切實維護其正當權益，保護其正當訴求。

　　3、完善農村土地產(chǎn)權管理制度。完善農村土地產(chǎn)權管理制度，是推進農村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的必然要求。首先，尊重法律賦予農民的土地權利，尊重農民土地流轉意愿，發(fā)揮廣大農民的主體作用。其次，保障農民土地流轉的經(jīng)濟收益，創(chuàng)造條件讓農民擁有更多的財產(chǎn)性收入。堅持和完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、技術、資本等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的制度，允許農村以土地承包經(jīng)營權作為財產(chǎn)抵押，取消限制農村宅基地流轉的規(guī)定。再次，做好農村土地確權、登記、頒證工作，以法律形式明確農村土地產(chǎn)權主體，賦予農民更大的土地物權。最后，賦予農民享有農村土地的經(jīng)濟所有權，如占有支配權、經(jīng)營使用權、自主決策權、收益占有權、合理處分權、產(chǎn)權繼承權等，并不是單純的土地國有化，農戶享有土地的經(jīng)濟所有權通過實際的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營來實現(xiàn)。原來農村土地屬于集體組織所有則應適應改革的需要發(fā)生分解，在此基礎上形成法律所有權與經(jīng)濟所有權相分離、國家與農民雙重所有的土地產(chǎn)權制度格局。當然法律所有權是經(jīng)濟所有權存在的必要前提，而經(jīng)濟所有權則是法律所有權實現(xiàn)的必要條件。我們有必要對農村土地處分權進行分解，一是一般轉讓權，如出租、抵押等流轉權利；二是最終處分權。通過這種分解一方面農民能以通過擁有一般轉讓權，實現(xiàn)土地的流轉；另一方面土地最終處分權歸國家所有，便于宏觀上的有效配置，也有利于農民傳統(tǒng)思想體系的根本轉變，由此形成新型兩權分立、雙重所有的穩(wěn)定化、明晰化的土地產(chǎn)權制度格局。

　　4、推動農村土地流轉的機制創(chuàng)新。始終把改革創(chuàng)新作為農村發(fā)展的根本動力，不斷解放和發(fā)展農村社會生產(chǎn)力，推動農村土地流轉的機制創(chuàng)新。首先，推動農村土地流轉市場化。引導農村土地進入市場依法、自愿、有償?shù)牧鬓D，在市場機制和政府宏觀調控的共同作用下，實現(xiàn)農地資源合理配置。農村土地流轉應由兩個部分組成：一是農村土地所有權流轉。我國基本上是集體向國家的單方面流轉。二是農村土地使用權流轉。賦予農民穩(wěn)定而完整的土地使用權，從而穩(wěn)定農民對土地的收益預期，促進農民對土地的長期投資；穩(wěn)定農民對土地經(jīng)營的預期，增加對土地的投入，提高農業(yè)的比較效益。農村土地使用權流轉包括一級土地使用權流轉和二級土地使用權流轉。一級土地使用權流轉是村民委員會依法將土地使用權出讓或出租給農戶和其他農業(yè)生產(chǎn)單位的交易關系。二級土地使用權流轉即土地使用權轉讓或轉租市場。它是土地使用者在不違反土地使用權出讓(租賃)契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系，當前的重點就是加快培育農村二級土地使用權市場。其次，推動農村土地流轉的多元化。在保證農村土地承包經(jīng)營權和收益權的前提下，因地制宜，允許農民既可以采取土地轉包、土地出租、土地互換、土地轉讓、農村土地股份合作等多種方式進行農村土地承包經(jīng)營權流轉，也可以根據(jù)流轉雙方的實際需要采取現(xiàn)行法律沒有明確禁止的方式進行農村土地流轉試驗。鼓勵農戶以土地承包經(jīng)營權入股的方式參與農村土地流轉和農業(yè)企業(yè)的經(jīng)營。再次，農村土地承包戶既可以自己直接進行農村土地流轉，也可以委托所在村集體經(jīng)濟組織、中介組織和其它第三方進行流轉。對于委托流轉的，承包方必須出具書面委托書，并明確委托的事項、期限和權限等。最后，建立健全農村土地交易所的工作和監(jiān)管制度。

　　5、完善農村土地流轉保障體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以農業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農業(yè)經(jīng)濟效益增長，完善農村土地流轉的保障體系，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來。一是完善農村社會保障體系，促進農民土地保障轉向社會保障。加大政府對農村社會保障的投入力度，優(yōu)先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；完善農村最低生活保障和農村合作醫(yī)療制度，逐步建立農村養(yǎng)老保險適當提高參保人員繳費水平，拓寬農村社會保障籌資渠道；健全被征地農民養(yǎng)老保障問題，減少“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的階層產(chǎn)生，政府應從財政土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養(yǎng)老保險基金。二是建立現(xiàn)代農村金融體系。放寬農村金融準入政策，加大對農村金融發(fā)展的政策支持力度，拓展農業(yè)發(fā)展銀行支農領域，擴大郵政儲蓄銀行涉農業(yè)務范圍，推動村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展；拓寬融資渠道，引導更多信貸資金和社會資金投向農村；允許符合規(guī)定條件的農村專業(yè)合作社開展農村金融信用合作；理順農村信貸關系，規(guī)范與引導農村信貸擔保機制，擴大農村抵押擔保物的范圍；加大政府的資金支持力度，建立起以政策性保險為主體的農業(yè)保險體系。同時為了有效降低農產(chǎn)品市場的風險，需要構建保障全面的農業(yè)風險保障體系，建立農業(yè)再保險制度，完善農業(yè)巨災風險分散機制，并適時發(fā)展農產(chǎn)品期貨等農村金融衍生市場。三是發(fā)展農村土地流轉的服務體系。建立、健全農業(yè)性區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)技術引進與推廣、農村家畜家禽等動物疫病的預防與控制、農產(chǎn)品質量安全與監(jiān)控的機構，設立專門的農業(yè)技術員制度；建立健全專業(yè)的農產(chǎn)品市場流通體系，完善農業(yè)信息收集和發(fā)布制度；提供優(yōu)惠政策支持農用生產(chǎn)資料企業(yè)的生產(chǎn)，滿足農戶的農業(yè)生產(chǎn)需求，規(guī)范整治農村市場流通秩序，嚴厲懲處參與流通、銷售的各種制假、售假行為，加大對假農藥、假化肥、假種子的打擊力度；加強農村土地流轉的登記制度建設，規(guī)范土地流轉合同的文本；建立農村土地承包和流轉的仲裁機構，配合司法部門協(xié)調處理和仲裁農村土地流轉過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛。