經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，讓稅源狀況和管理環(huán)境都發(fā)生了很大變化。傳統(tǒng)的“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查、強(qiáng)化管理”的稅收征管模式已不能完全適應(yīng)征管工作發(fā)展。國(guó)家稅務(wù)總局結(jié)合我國(guó)稅收征管工作實(shí)際，在全國(guó)有選擇性地開展了稅源專業(yè)化管理改革試點(diǎn)。作為安徽省第一批3個(gè)稅源專業(yè)化管理改革試點(diǎn)單位之一，安徽省滁州市國(guó)稅局積極探索實(shí)踐，認(rèn)真組織實(shí)施，取得一定成效。筆者通過(guò)對(duì)該局稅源專業(yè)化管理改革試點(diǎn)工作開展調(diào)查，提出深入推進(jìn)稅源專業(yè)化管理的幾點(diǎn)建議。

    隨著經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多樣化，稅源監(jiān)管的復(fù)雜性與日俱增。一是納稅人數(shù)量增長(zhǎng)迅速。以滁州市為例，2006年~2011年，國(guó)稅收入和納稅人總戶數(shù)分別從21.8億元、2.85萬(wàn)戶增長(zhǎng)到56.26億元、3.45萬(wàn)戶，分別增長(zhǎng)了258.07%和21.05%，而稅務(wù)人員始終穩(wěn)定在950人左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，稅收管理員人均管戶140戶，有的地方達(dá)到500戶以上。征納雙方信息不對(duì)稱和征管力量不足問(wèn)題日益突出。二是企業(yè)組織形式和經(jīng)營(yíng)方式呈現(xiàn)多樣化。三是企業(yè)納稅處理團(tuán)隊(duì)化、電算化、智能化趨勢(shì)明顯。

    傳統(tǒng)管理方式已落后于形勢(shì)發(fā)展要求。一是稅收管理員制度不完善。稅收管理員所承擔(dān)的工作非常繁雜，存在“縱管不到底，橫管不到邊”的問(wèn)題。二是缺乏稅源管理的應(yīng)對(duì)手段。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)、無(wú)紙化交易日益增多，關(guān)聯(lián)企業(yè)之間業(yè)務(wù)往來(lái)頻繁發(fā)生，跨國(guó)公司跨國(guó)開展關(guān)聯(lián)交易等，都為企業(yè)隱匿收入、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、逃避納稅提供了機(jī)會(huì)。而現(xiàn)有的稅源管理手段難以及時(shí)、全面地將這些納稅人應(yīng)稅收入的產(chǎn)生、分布和增減變化情況納入監(jiān)控范圍。三是稅源管理重點(diǎn)不突出。稅收管理員“劃片管理，各事統(tǒng)管”的局面，難以對(duì)區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)稅源企業(yè)或稅收復(fù)雜事項(xiàng)實(shí)行重點(diǎn)管理。四是稅源屬地管理面臨困境?，F(xiàn)有的管理制度是以屬地管理為基礎(chǔ)，同一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)以及跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)納稅人，分屬幾個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，征收與管理脫節(jié)，監(jiān)管難度越來(lái)越大。五是征管資源配置有待優(yōu)化。六是稅源管理成效有待提高。面對(duì)人少戶多、稅源結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜的現(xiàn)狀，稅源分析監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)功能不強(qiáng)。

    一些發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，近年來(lái)在稅源管理中實(shí)施了一系列成功的改革和實(shí)踐，歸納起來(lái)主要有：一是專業(yè)化的行業(yè)分類管理。通常選擇重點(diǎn)稅源行業(yè)實(shí)施稅收專業(yè)化管理，并建立相應(yīng)的行業(yè)稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)。二是專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理。國(guó)外設(shè)立專業(yè)化的大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)始于上世紀(jì)90年代中期，它伴隨著風(fēng)險(xiǎn)管理理論在稅收領(lǐng)域的運(yùn)用而興起，旨在通過(guò)對(duì)納稅人實(shí)行管理以最大限度地規(guī)避稅款流失風(fēng)險(xiǎn)。三是專業(yè)化的評(píng)稅或評(píng)定管理。通過(guò)配備專業(yè)的評(píng)稅人員，設(shè)置嚴(yán)密、科學(xué)的信息評(píng)稅流程，按照既定的評(píng)稅時(shí)間開展評(píng)稅或評(píng)定工作。四是優(yōu)化人力資源配置。

    滁州市國(guó)稅局在充分吸收各地稅收風(fēng)險(xiǎn)管理、集中辦稅服務(wù)等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際積極轉(zhuǎn)變稅收管理方式。他們?cè)诙愒丛u(píng)估上實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)。按規(guī)模和行業(yè)分層分級(jí)評(píng)估，省局負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)分析和部分重點(diǎn)戶的納稅評(píng)估，市局負(fù)責(zé)省局管理以外的重點(diǎn)稅源和市本級(jí)中小稅源企業(yè)的評(píng)估，縣局負(fù)責(zé)省、市管理以外的中小稅源企業(yè)的評(píng)估。部門協(xié)動(dòng)，征管、稅政、稽查、收入核算等部門相互溝通配合，啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，達(dá)到“以查促管、以管促查、管查結(jié)合”的效果。稅企互動(dòng)，下戶評(píng)估前，市局根據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通知納稅人自查自糾，在此基礎(chǔ)上再確定是否下戶檢查。

    加強(qiáng)與地方政府和相關(guān)部門以及社會(huì)各界的溝通協(xié)調(diào)，建立第三方信息共享機(jī)制。他們?cè)诙悇?wù)稽查上實(shí)行“四個(gè)統(tǒng)一”，即人員統(tǒng)一調(diào)配、案源統(tǒng)一管理、檢查統(tǒng)一實(shí)施和統(tǒng)一研究、布置全市國(guó)稅稽查工作。在納稅服務(wù)上推進(jìn)“三個(gè)集中”，即集中辦稅服務(wù)、集中涉稅審批和集中進(jìn)駐政府行政服務(wù)中心。在管理機(jī)制上構(gòu)建“三個(gè)支撐”，即充分發(fā)揮信息技術(shù)、人才、機(jī)制體制的支撐作用，為稅源專業(yè)化管理的順利推進(jìn)提供有利條件。在機(jī)構(gòu)職能上作出有效整合。一是調(diào)整執(zhí)法主體。將現(xiàn)行市、縣（區(qū)）局和派出機(jī)構(gòu)（分局）三級(jí)管理調(diào)整為市、縣兩級(jí)管理，市、縣局均為稅源管理實(shí)體，直接履行稅源管理職責(zé)。二是建立管理互動(dòng)機(jī)制。按照“流程標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)統(tǒng)籌、資源有效”的原則，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立健全工作流程。

    通過(guò)對(duì)滁州市國(guó)稅局稅源專業(yè)化改革試點(diǎn)調(diào)研，筆者認(rèn)為推進(jìn)稅源專業(yè)化管理需在以下幾個(gè)方面作改革探索。

    推進(jìn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。一是從稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力本位向納稅人權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮納稅服務(wù)對(duì)稅收征管的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用，講究“有限”管理與“無(wú)限”服務(wù)，而且不能將管理完全等同于權(quán)力強(qiáng)制，管理應(yīng)重在組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)減少稅務(wù)行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序，下放審批權(quán)限，既要“還權(quán)于納稅人”，又要“還責(zé)于納稅人”。二是從征納雙方博弈向征納雙方互信轉(zhuǎn)變。正是基于對(duì)納稅人的不信任，現(xiàn)行征管制度才讓稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)了許多本應(yīng)由納稅人來(lái)做的事項(xiàng)。完善稅收征管方式，應(yīng)以納稅人自行申報(bào)為基礎(chǔ)，即以征納互信為前提進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，突出納稅服務(wù)，把稅務(wù)稽查作為查辦納稅人失信行為的矯正機(jī)制。

    確立統(tǒng)一目標(biāo)。深化稅收征管改革應(yīng)有一個(gè)明確的符合我國(guó)實(shí)際的目標(biāo)，將其作為各地探索實(shí)踐的共同價(jià)值取向。滁州市國(guó)稅局在試點(diǎn)中越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到，大力試行稅源專業(yè)化管理，不斷推進(jìn)稅務(wù)管理方式的轉(zhuǎn)變，目的是探索建立“以自主申報(bào)為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)分析排序?yàn)閷?dǎo)向，以專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)為抓手，重點(diǎn)評(píng)估，強(qiáng)化稽查，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)遵從”的稅收管理和服務(wù)新方式。改革要達(dá)到的目的應(yīng)該是降低征收成本，提高征管效率；降低流失率，提高稅收征收率；優(yōu)化服務(wù)，提高納稅人稅法遵從度。

    突破難點(diǎn)。當(dāng)前最主要的是解決稅收管理員制度暴露出的諸多問(wèn)題。在試點(diǎn)中滁州市國(guó)稅局認(rèn)識(shí)到，基層稅收管理員“一人管多戶、各事統(tǒng)管”的屬地劃片固定管戶方式，已落后于時(shí)代發(fā)展，存在稅收管理員管不了、管不好、容易出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。隨著納稅評(píng)估、反避稅調(diào)查等管理任務(wù)越來(lái)越重，征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題還未根本解決，加之一些稅務(wù)人員素質(zhì)不適應(yīng)新形勢(shì)要求，征管能力跟不上，稅收征管又以分散型、單兵作戰(zhàn)型為主，稅收管理員管戶管不好的問(wèn)題?；鶎佣愂展芾韱T固定管戶方式一定程度上存在繳稅多少由其說(shuō)了算的現(xiàn)象，自由裁量權(quán)難以約束，對(duì)其權(quán)力監(jiān)督制約不夠，容易出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政問(wèn)題。實(shí)際操作中存在“三個(gè)不對(duì)稱、三個(gè)過(guò)大”的問(wèn)題。

    “三個(gè)不對(duì)稱”是：信息不對(duì)稱，無(wú)法全面掌握納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，難以實(shí)施有效管理；人力不對(duì)稱，稅收管理員數(shù)量有限，而管戶越來(lái)越多；能力不對(duì)稱，稅收管理員各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗，尤其隨著人均管戶不斷增加、管理事項(xiàng)日趨復(fù)雜，即使稅收管理員個(gè)個(gè)是精英，也難履行好職責(zé)。“三個(gè)過(guò)大”是：責(zé)任過(guò)大，什么都做，超出個(gè)人承受能力，什么都做不好；權(quán)力過(guò)大，個(gè)人說(shuō)了算，缺乏監(jiān)管；風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，有的管理員履行職責(zé)不到位。為此，一方面要調(diào)整管理方式，按照涉稅事項(xiàng)進(jìn)行管理，改革稅收管理員制度，稅收管理員不再包攬納稅人的所有事項(xiàng)，從源頭上防止“人情稅”、“關(guān)系稅”、以稅謀私等不廉潔行為。另一方面應(yīng)下決心改革稅收管理體制機(jī)制，既提升管理層級(jí)，將稅收分析、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查、反避稅調(diào)查等管理職責(zé)部分上收，并集中各方面優(yōu)秀人才實(shí)行專業(yè)化、團(tuán)隊(duì)式管理，提高稅源控管能力。

改革必須整體推進(jìn)。在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)稅源專業(yè)化改革提法不夠全面，應(yīng)更名為稅收征管改革試點(diǎn)。征管改革就是要綜合考慮各個(gè)方面，統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，形成合力，確保改革效應(yīng)最大化。當(dāng)前，除了稅收征管體系建設(shè)，特別應(yīng)注意的是征管改革與稅制改革要同步。我國(guó)稅制設(shè)計(jì)本身存在諸多不足，多年來(lái)通過(guò)強(qiáng)化稅收征管起到一定彌補(bǔ)作用，但是長(zhǎng)此以往，難以為繼。筆者認(rèn)為之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)樵诔雠_(tái)稅制改革方案時(shí)，考慮方便稅收征管不夠。深化稅收征管改革必須增強(qiáng)前瞻性，適應(yīng)未來(lái)稅制趨勢(shì)，同時(shí)要為推進(jìn)稅制改革服務(wù)；稅制改革必須考慮便于征管、方便納稅人，從而建立稅制改革和征管改革協(xié)調(diào)配合的良性機(jī)制。

                 轉(zhuǎn)自2012年6月6日中國(guó)稅務(wù)報(bào)  作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院 邵凌云