一、申請人民法院強制執(zhí)行概述

（一）行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的概念、特征及功能

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，是當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以在法定期限內，依照法律規(guī)定向人民法院提出強制執(zhí)行的申請，由人民法院進行審查并作出是否執(zhí)行的裁定，從而實現(xiàn)行政決定所確定義務的制度。

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，是行政強制執(zhí)行制度的重要組成部分。在我國，行政機關申請人民法院行政強制執(zhí)行的案件包括兩類：一是行政訴訟案件判決或裁定的執(zhí)行，即公民、法人或者其他組織拒絕履行人民法院生效的判決、裁定的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行；二是公民、法人或者其他組織拒不履行行政機關作出的行政決定，在法定期限內又不申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政機關可以依照法律規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行；由于此類強制執(zhí)行并非因行政審判而發(fā)生，因而被稱為行政非訴執(zhí)行或非訴行政執(zhí)行。

一般來說，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件主要有以下特征。第一，案件的起因是公民、法人或者其他組織在法定期限內，不申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行行政決定所確定的義務。第二，案件的申請人是沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關，被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織。第三，案件執(zhí)行的內容是行政機關作出的具體行政行為，即行政決定。而且該行政決定還要有可執(zhí)行的對象，包括對物和行為的執(zhí)行。第四，案件執(zhí)行的目的是保障沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關作出的行政決定得以實現(xiàn)。由于承載具體行政行為內容的行政決定沒有進入行政訴訟程序，因而不同于人民法院對經過行政訴訟判決維持的具體行政行為的執(zhí)行，后者雖然實際執(zhí)行的仍是具體行政行為的內容，但該具體行政行為已經過人民法院裁判，轉化為司法決定。這是行政非訴執(zhí)行案件與行政訴訟執(zhí)行案件的本質區(qū)別。

行政機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，由人民法院對其申請以及行政決定進行審查和裁定，該制度設計的現(xiàn)實功能有三個方面。

一是規(guī)范功能。行政機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，有利于規(guī)范強制執(zhí)行行為。行政決定是否合法，是否必須動用公權力保障其執(zhí)行，涉及到公權力和私權利之間的博弈。經過人民法院審查，發(fā)揮司法機關對行政權力的規(guī)范和監(jiān)督作用，有利于減少強制執(zhí)行中的盲目性和非理性，尤其是避免因地方政績工程而帶來的沖動，使行政機關在公權力行使過程中更加慎重。

二是保障功能。行政機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，有利于保障當事人的合法權益。在申請人民法院強制執(zhí)行制度中，不經過司法機關的審查裁定，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關所作的行政決定及其確立的義務就不能實現(xiàn)。由地位相對超脫的第三方即人民法院來審查行政機關的申請，判斷行政決定的合法性，可以在一定程度上降低甚至避免行政機關權力濫用的可能性，從而保障當事人的合法權益。

三是維護功能。行政機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，有利于維護公共利益。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，必然不利于公共利益的實現(xiàn)，因而需要國家公權力的介入。依法沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關，申請人民法院對行政決定進行審查并作出裁定，有利于及時啟動強制執(zhí)行程序，促進行政目標的實現(xiàn)，維護公共利益。

（二）行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的性質

我國學術界和實務部門對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的性質，存在不同主張。從世界范圍來看，行政強制執(zhí)行權的設定和實施，以及行政強制執(zhí)行制度的運行狀況，在一定程度上取決于對行政強制執(zhí)行權性質的理解。目前，一些國家和地區(qū)行政強制執(zhí)行權的配置和實施主要有三種模式。

一是行政機關自行強制執(zhí)行模式。該模式集中體現(xiàn)在以德國、奧地利為代表的大陸法系國家。主要特征是，作出行政行為的行政機關，也可部分或全部委托下級行政機關代為執(zhí)行，或者由專門的行政強制執(zhí)行機關負責執(zhí)行。我國臺灣地區(qū)也實行行政機關自行強制執(zhí)行的模式。例如，臺灣“行政執(zhí)行法”第4條第1款規(guī)定，行政執(zhí)行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送  “法務部”行政執(zhí)行署所屬行政執(zhí)行處執(zhí)行之。

二是司法機關強制執(zhí)行模式。在普通法系國家，行政強制權被理解為司法權范疇而非行政權范疇。當行政相對人不履行行政法義務時，為了達到行政目的，法律規(guī)定行政機關可以請求司法機關用國家強制力保障所需狀態(tài)的實現(xiàn)。例如，在美國，行政機關在兩種情況下可以向法院提起執(zhí)行訴訟。一是法律對行政決定完全沒有規(guī)定執(zhí)行的手段。如果當事人不履行行政決定確定的義務，行政機關只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請求法院裁判執(zhí)行行政決定。二是法律規(guī)定當事人不履行行政決定時，行政機關可以采取行政罰等手段實施制裁，但是沒有賦予行政機關直接執(zhí)行的權力。在行政罰款手段實施后，當事人仍不履行行政決定和行政罰所確定的義務時，行政機關只能向法院提起執(zhí)行訴訟。法律只是在緊急狀態(tài)等少數(shù)情況下，才授權行政機關可以直接強制執(zhí)行。

三是折衷模式。該模式下，當事人不履行行政決定所確立的義務時，行政機關既可以自行強制執(zhí)行，也可以申請司法機關強制執(zhí)行，但什么情況下可以由行政機關強制執(zhí)行，什么情況下必須申請司法機關執(zhí)行，要有法律、法規(guī)的明確規(guī)定。這種綜合執(zhí)行模式可分為兩種類型，即以司法機關強制執(zhí)行為主、行政機關強制執(zhí)行為輔，或者以行政機關強制執(zhí)行為主、以司法機關強制執(zhí)行為輔。例如，在法國，為確保行政決定所確立的義務得到履行，法律規(guī)定司法機關可以對義務人施加刑罰，依靠義務人對刑罰的恐懼來促使其自動履行。如果法律對某項行政義務不履行沒有規(guī)定處罰內容、或者在情況緊急下需要即時強制時，行政機關可以直接強制執(zhí)行。

上述幾種模式的存在，除了歷史、國情等因素外，更重要的原因是基于對行政強制執(zhí)行權性質的不同認識。一般認為，普通法系國家把行政強制執(zhí)行權看成是司法權的一部分，而大陸法系國家則把行政強制執(zhí)行權看成是行政權的一部分。由于我國實行的是折衷模式，人們對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的性質認識不一，有觀點認為是行政權性質，也有人認為是司法權性質，還有觀點認為行政非訴執(zhí)行兼具有行政權和司法權的雙重屬性，是具有準司法性質的司法行政權。我們認為，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，與行政機關的自行強制執(zhí)行，都屬于行政權的延伸。

從內容上看，強制執(zhí)行的內容是行政決定所確定的義務，而非司法裁定確定的義務。進一步說，強制執(zhí)行是對具體行政行為的執(zhí)行，而不是對司法行為的執(zhí)行。人民法院的審查和裁決，是對行政決定的肯定或否定，肯定之后所作出的予以執(zhí)行的裁定，是對行政決定的進一步認可。

從行政決定的效力來看，一般認為，具體行政行為一經產生就具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。無論是行政機關組織實施的強制執(zhí)行行為，還是人民法院組織實施的強制執(zhí)行行為，都是一種具體落實行政決定的事實行為或者二次行為。行政行為的執(zhí)行是行政行為效力的具體體現(xiàn)。

從權力性質上看，行政本質上是一種執(zhí)行行為，而司法則被認為是一種解決糾紛的活動。一般意義上的行政是對法律的執(zhí)行，而行政強制執(zhí)行是對具體行政決定的執(zhí)行，行政強制權是行政權的具體表現(xiàn)，因而把強制執(zhí)行權界定為行政權的延伸，是與行政權的性質相符合的。

從主體來看，雖然在一些國家，司法機關不同程度地參與了強制執(zhí)行活動，但這種參與主要體現(xiàn)了司法權對行政權的監(jiān)督和制約。如果把行政強制執(zhí)行作為一個動態(tài)的過程來看，司法機關只是參與了這個過程中某一階段或某一環(huán)節(jié)的活動。司法機關參與這種活動是為了監(jiān)督行政權，使行政權的運行更加理性和慎重，我們不能因為司法機關的參與就將強制執(zhí)行權界定為司法權。

（三）行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的制度依據(jù)

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的制度依據(jù)，主要有法律，行政法規(guī)，司法解釋，以及法規(guī)、規(guī)章、司法解釋之外的其他規(guī)范性文件。此外，一些地方性法規(guī)、規(guī)章也會根據(jù)上位法，對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作出規(guī)定。

1.法律

規(guī)定行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的法律主要有三類。

一是《行政強制法》。行政強制法第5章對沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了專門規(guī)定，內容涉及申請人民法院強制執(zhí)行的主體、范圍、條件、期限，人民法院的管轄、受理、審查、裁定、實施，強制執(zhí)行的費用等。

二是訴訟法，包括《行政訴訟法》和《民事訴訟法》?！缎姓V訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！备鶕?jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條，人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定。因此，《民事訴訟法》也可以作為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的法律依據(jù)。

三是其他涉及行政管理工作的單行法律。例如，《行政處罰法》第51條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執(zhí)行?！薄度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》 第59條第3款規(guī)定：“本條規(guī)定的行政處罰，由縣級以上工商行政管理部門決定。當事人對罰款、責令停業(yè)、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內向法院起訴；逾期不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請法院強制執(zhí)行?！?/SPAN>

2.行政法規(guī)

一部分行政法規(guī)對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了規(guī)定。例如，《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。強制執(zhí)行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料?！薄端愤\輸管理條例》第27條規(guī)定:“當事人對交通主管部門的處罰決定不服的，可以向上一級交通主管部門申請復議；對上一級交通主管部門的復議決定不服的，可以自接到復議決定書之日起15日內向人民法院起訴。當事人期滿不起訴又不履行的，交通主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行?！薄豆饭芾項l例》第33條規(guī)定：“當事人對公路主管部門給予的處罰不服的，可以向上級公路主管部門提出申訴；對上級公路主管部門的處理決定不服的，可以在接到處理決定書之日起15日內向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，公路主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行?！?/SPAN>

3.司法解釋

在我國，司法解釋是人民法院審判和執(zhí)行工作的重要依據(jù)。在《行政訴訟法》第66條的基礎上，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行作了較為詳細的規(guī)定。在行政強制法實施之前，該解釋為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的實體和程序問題提供了重要的規(guī)范性依據(jù)。

例如，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第86條規(guī)定：“行政機關根據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件：（一）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；（二）具體行政行為已經生效并具有可執(zhí)行內容；（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織；（四）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（五）被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；（六）申請人在法定期限內提出申請；（七）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理?！钡?/SPAN>87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！贝送?，該解釋第88條至第95條還分別對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的時限、管轄、申請材料、財產保全、審理機構、執(zhí)行機構、裁定不準予執(zhí)行的標準等問題作了規(guī)定。

先后發(fā)布實施的《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》、《最高人民法院關于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》也都對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的有關內容作了具體規(guī)定。

4.法規(guī)、規(guī)章、司法解釋之外的其他規(guī)范性文件

在人民法院執(zhí)行體制改革的探索過程中，一些地方根據(jù)上位法的規(guī)定和精神，結合本地區(qū)實際情況，針對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行制度，出臺了在本地區(qū)有一定約束力的規(guī)范性文件。例如，2008年浙江省金華市中級人民法院出臺的《關于非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行操作規(guī)程》、2011年2月上海市高級人民法院出臺的《關于〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施前已經取得房屋拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執(zhí)行工作的若干意見》、2011年6月北京市高級人民法院出臺的《關于<國有土地上房屋征收與補償條例>施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執(zhí)行工作的若干意見（試行）》等。這些也都為行政機關申請人民法院強制執(zhí)行提供了重要的制度性依據(jù)。

根據(jù)《立法法》，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，《行政強制法》頒布實施后，法規(guī)、規(guī)章、司法解釋，以及法規(guī)、規(guī)章、司法解釋之外的其他規(guī)范性文件中如有與該法不一致的規(guī)定，一律不再適用。

二、行政機關的申請

（一）申請強制執(zhí)行的前提條件

《行政強制法》第53條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。”據(jù)此，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，有兩個基本的前提條件。一是當事人對行政機關作出的行政決定，不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不自覺履行。二是向人民法院提出強制執(zhí)行申請的，必須是沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關。目前與這兩個前提條件有關的制度比較復雜，學術界和實務部門也存在不同看法，需要進一步分析研究。

1.當事人不提起行政救濟與“不停止執(zhí)行”原則

根據(jù)行政強制法，公民、法人或其他組織在法定期限內，既不申請行政復議或提起行政訴訟，又不履行行政決定所確定的義務，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關才可以申請人民法院強制執(zhí)行。但是，《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律中又確立了“行政復議和行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的原則。這看起來存在矛盾的規(guī)定，在實踐中應該如何理解和適用，是擺在我們面前的重要問題。

一方面，一部分法律條文確立了“復議訴訟不停止執(zhí)行”原則。例如，《行政處罰法》第45條規(guī)定：“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外?！薄缎姓妥h法》第21條規(guī)定：“行政復議期間，具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請人認為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復議機關認為需要停止執(zhí)行的；（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；（四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。”《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認為需要停止執(zhí)行的；（二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；（三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！币陨弦?guī)定，確立了具體行政行為在復議、訴訟期間不停止執(zhí)行的原則，同時規(guī)定了“不停止執(zhí)行”原則的例外情形。當然，這些例外情形不構成對“不停止執(zhí)行” 原則的否定。

另一方面，一部分法律條文又否定了“不停止執(zhí)行”的原則。例如，《行政強制法》第53條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！薄缎姓V訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。”《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第94條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強制執(zhí)行的，應當提供相應的財產擔保?！边@些規(guī)定，實際上又否認了“不停止執(zhí)行”原則。

我們認為，從規(guī)范行政執(zhí)法活動，維護公共利益和當事人合法權益的角度出發(fā)，應當對具體行政行為在行政復議或行政訴訟期間的“不停止執(zhí)行”原則有一個全面正確的理解，處理好“復議或訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”與行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的關系。

在行政法律制度和行政行為執(zhí)行實踐中，對于行政機關作出的具體行政行為，在執(zhí)行方式上存在三種類型，即當事人自己主動履行、依法擁有行政強制執(zhí)行權的行政機關自行強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行、沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行。

在行政機關依法擁有強制執(zhí)行權、可以自行強制執(zhí)行的模式下，依照《行政強制法》、《行政訴訟法》等規(guī)定，只有在當事人對具體行政行為在法定期限內不提起行政訴訟又不履行義務的情況下，行政機關才可以依法強制執(zhí)行。在當事人的法定起訴期間以及整個訴訟期間，行政機關都不能行使法律賦予其的行政強制執(zhí)行權，從而使具體行政行為在實際上處于暫時停止執(zhí)行的狀態(tài)。

在沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的模式下，根據(jù)《行政強制法》、《行政訴訟法》的規(guī)定，在當事人的法定起訴期限屆滿之前，以及在整個行政訴訟期間，行政機關都不得申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院也不能受理行政機關的申請，從而使具體行政行為在事實上也處于暫時停止執(zhí)行的狀態(tài)。

至于《行政復議法》確立的復議期間不停止執(zhí)行原則，由于復議申請期限包含在法定起訴期限內，具體行政行為同樣要暫停執(zhí)行。雖然法律沒有明確要求復議期間行政機關不能申請人民法院強制執(zhí)行，但由于復議程序結束后當事人仍可以提起行政訴訟，因而人民法院同樣不能在復議期間受理行政機關提出的強制執(zhí)行申請。

因此，在實踐中，無論是在依法擁有行政強制執(zhí)行權的行政機關強制執(zhí)行模式下，還是在沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行模式下，“訴訟復議期間不停止執(zhí)行”的原則都難以真正落實。只有當事人自己主動履行行政決定所確立的義務時，“不停止執(zhí)行”才有實際意義。對于這個問題，學術界和實務部門還存在不同認識，特別是還有許多細節(jié)值得推敲。我們建議，在將來修改有關法律時，對涉及“不停止執(zhí)行”的有關條文予以細化規(guī)定，為行政執(zhí)法活動提供更為明確合理的規(guī)范性依據(jù)。

2．沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關

《行政強制法》第13條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行?！钡?/SPAN>53條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！睋?jù)此，行政強制執(zhí)行權的設定遵循法律保留原則，凡是法律沒有授權行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關都必須申請人民法院強制執(zhí)行。

對于執(zhí)行罰或代履行等間接強制執(zhí)行的方式，法律一般都授權給行政機關實施。例如，對于執(zhí)行罰，《行政強制法》第45條規(guī)定，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金?！缎姓幜P法》第51條也規(guī)定，當事人到期不繳納罰款的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。對于代履行，《行政強制法》第50條規(guī)定：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行?！薄斗篮榉ā返?/SPAN>42條第1款規(guī)定：“對河道、湖泊范圍內阻礙行洪的障礙物，按照誰設障、誰清除的原則，由防汛指揮機構責令限期清除；逾期不清除的，由防汛指揮機構組織強行清除，所需費用由設障者承擔?！?/SPAN>

對于劃撥存款、匯款，拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物等直接強制執(zhí)行的方式，法律則根據(jù)不同情況，或授權行政機關依法強制執(zhí)行；或在授權行政機關依法執(zhí)行的同時，規(guī)定行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行；或規(guī)定行政機關必須申請人民法院強制執(zhí)行。

一是授權行政機關依法強制執(zhí)行。例如，《水法》第65條第2款規(guī)定：“未經水行政主管部門或者流域管理機構同意，擅自修建水工程，或者建設橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構筑物，鋪設跨河管道、電纜，且防洪法未作規(guī)定的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據(jù)職權，責令停止違法行為，限期補辦有關手續(xù)；逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除違法建筑物、構筑物；逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處1萬元以上10萬元以下的罰款。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！?/SPAN>

二是在授權行政機關依法強制執(zhí)行的同時，規(guī)定行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。例如，《海關法》第93條規(guī)定：“當事人逾期不履行海關的處罰決定又不申請復議或者向人民法院提起訴訟的，作出處罰決定的海關可以將其保證金抵繳或者將其被扣留的貨物、物品、運輸工具依法變價抵繳，也可以申請人民法院強制執(zhí)行?！薄抖愂照魇展芾矸ā返?/SPAN>88條第3款規(guī)定：“當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請行政復議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第40條規(guī)定的強制執(zhí)行措施，或者申請人民法院強制執(zhí)行?！?/SPAN>

三是規(guī)定行政機關必須申請人民法院強制執(zhí)行。例如，《人口與計劃生育法》第41條規(guī)定：“不符合本法第18條規(guī)定生育子女的公民，應當依法繳納社會撫養(yǎng)費。未在規(guī)定的期限內足額繳納應當繳納的社會撫養(yǎng)費的，自欠繳之日起，按照國家有關規(guī)定加收滯納金；仍不繳納的，由作出征收決定的計劃生育行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行?！薄兑吧鷦游锉Ｗo法》第39條第1款規(guī)定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議；對上一級機關的復議決定不服的，可以在接到復議決定通知之日起15日內，向法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起15日內，直接向法院起訴。當事人逾期不申請復議或者不向法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請法院強制執(zhí)行?！?/SPAN>

因此，《行政強制法》第13條所規(guī)定的“法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的”，一般是指法律沒有將直接強制執(zhí)行方式授權給行政機關的情形，即依法沒有直接行政強制執(zhí)行權的行政機關作出行政決定后，只能申請人民法院強制執(zhí)行。需要強調的是，在金錢給付義務的執(zhí)行程序中，行政機關加處執(zhí)行罰后當事人不履行行政決定的，沒有直接強制執(zhí)行權的行政機關仍應當申請人民法院強制執(zhí)行；在作為義務的執(zhí)行程序中，如果行政決定確定的義務無法代履行，沒有直接強制執(zhí)行權的行政機關也應當申請人民法院強制執(zhí)行。

根據(jù)《行政強制法》第53條，向人民法院提出強制執(zhí)行申請的主體，必須是依法沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關。同時，從提高行政強制執(zhí)行效率，防止行政機關拒絕履行或者拖延履行法定職責，節(jié)約司法資源等角度出發(fā)，《行政強制法》沒有規(guī)定那些依法擁有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。因此，已經依法擁有行政強制執(zhí)行權的行政機關，只能自己組織強制執(zhí)行。對于法律在授權行政機關依法強制執(zhí)行的同時，又規(guī)定行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行的，應繼續(xù)適用這些單行法律的規(guī)定，由行政機關選擇是自行組織強制執(zhí)行，還是申請人民法院強制執(zhí)行。

（二）申請強制執(zhí)行的期限

申請強制執(zhí)行的期限，是行政機關有權請求人民法院依法審理其強制執(zhí)行申請的時間階段。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，必須遵守一定的期限，只有在法定期限屆滿之后，才能依法向人民法院提出強制執(zhí)行的申請。同時，為提高強制執(zhí)行的效率，盡快實現(xiàn)行政決定所確立的義務，保證法律的嚴肅性和有效性，法律對行政機關申請法院強制執(zhí)行應當有一定的時限要求，行政機關不能無限期向人民法院申請強制執(zhí)行其行政決定。

《行政強制法》第53條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！边@里的法定期限，指的是法律規(guī)定的當事人申請行政復議或者提起行政訴訟的期限，是當事人面對公權力的介入而獲得行政救濟權的時間階段。例如，《行政復議法》第9條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過60日的除外?！薄缎姓V訟法》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規(guī)定的除外?！边@里的“60日”和“3個月”就是當事人尋求救濟途徑的法定期限。根據(jù)《行政訴訟法》、《行政復議法》以及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，人民法院在審理行政非訴案件時，對該條款的適用應區(qū)分以下幾種情況：

第一，如果法律規(guī)定當事人可以選擇申請行政復議或者提起行政訴訟，當事人獲知行政決定后，在法律期限內沒有申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有強制執(zhí)行權的行政機關可以在法定期限屆滿后申請人民法院強制執(zhí)行。這種情況下的時間計算方法是，以當事人知道作出具體行政行為之日起的3個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第二，如果行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人訴權或者起訴期限的，應以當事人在知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起的3個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。當然，當事人必須在從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起的2年內行使訴權。

第三，如果當事人不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，應以當事人在知道或應當知道該具體行政行為內容之日起的3個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。當事人行使訴權的時間限制是，對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為從作出之日起不超過5年。

第四，如果由于不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。在這種情況下，應以當事人不屬于其自身原因消除或恢復人身自由之日起的3個月為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第五，如果法律規(guī)定行政復議是最終的救濟程序，而當事人在法定的60日期限內又沒有申請行政復議的，這種情況下的時間計算方法是，以當事人知道作出具體行政行為之日起的60日為期滿之日，以期滿之日的次日為起點開始的3個月內，沒有強制執(zhí)行權的行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，超過3個月的，人民法院應當依法不予受理。

為提高強制執(zhí)行效率，節(jié)約執(zhí)行成本，維護公共利益，行政強制法將行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的申請時間規(guī)定為“期限屆滿之日起的3個月內”。但是，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第88條規(guī)定：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”。因此，《行政強制法》與最高人民法院司法解釋的規(guī)定并不一致。根據(jù)法律位階適用原則，《行政強制法》實施后，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行應當統(tǒng)一適用3個月的規(guī)定，而不再適用司法解釋中180天的規(guī)定。

（三）催告

催告，是行政機關在申請人民法院強制執(zhí)行前，應當先向在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的當事人發(fā)出通知，要求和督促其自覺履行行政決定的程序。

申請人民法院強制執(zhí)行前的催告，主要內容是告知當事人違法的事實及可能的強制執(zhí)行后果，使其意識到自己的錯誤，并在規(guī)定期限內自覺履行行政決定。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，催告是一個重要的必經程序。從目的來看，一方面是給當事人提供自我糾錯的機會，為其留有自我履行義務的一定期限。另一方面，是避免行政機關的“突然襲擊”，減輕當事人與行政機關之間的對抗情緒。通過事先的通知和告誡，使當事人意識到自己不履行行政決定所確立的義務，將必然導致公權力依法介入，產生對自己不利的后果，從而促使其自覺履行法律規(guī)定的義務。如果不經催告就直接申請人民法院強制執(zhí)行，不僅不利于保護當事人的合法權益，也可能引發(fā)當事人與行政機關的對立局面，甚至還可能會激化矛盾。因此這樣的制度設計符合立法精神，有利于降低執(zhí)法成本，同時也是對當事人進行法治教育的機會。在一些國家，催告程序是行政強制執(zhí)行程序的必經環(huán)節(jié)。例如，德國1953年《行政執(zhí)行法》第13條第1款就規(guī)定：“強制手段不能立即采用的，應事先予以書面形式警告。為便于履行義務，警告時應指定期限，并應當公正考慮義務人履行義務所需的時間”。

《行政強制法》第54條規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務，同時確定了催告書的書面載體形式。參照《行政強制法》第35條的規(guī)定，催告書應載明以下內容：當事人的權利、義務和責任；當事人履行義務的期限；當事人履行義務的方式，涉及金錢給付的，應有明確的金額和給付方式；當事人逾期仍不履行義務將可能產生的后果；當事人依法享有的陳述權和申辯權。

催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關就可以向人民法院申請強制執(zhí)行。值得注意的是，為有效保護當事人的合法權益，實現(xiàn)程序正義的價值，應參考《行政強制法》第36條的規(guī)定，允許當事人收到催告書后作出陳述和申辯，行政機關應當充分聽取當事人意見，對其提出的事實、理由和依據(jù)應當進行記錄和復核。如果當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當予以采納，并重新審視之前作出的行政決定；如果當事人提出的事實、理由或證據(jù)不成立，行政機關就應當依法向人民法院提出強制執(zhí)行的申請。

（四）提出申請

沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關向人民法院提出強制執(zhí)行的申請，是人民法院受理和審查程序的啟動環(huán)節(jié)。人民法院只有在收到行政機關的申請以后，才能啟動強制執(zhí)行的審查程序，并裁定是否執(zhí)行。

《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第91條第1款規(guī)定：“行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產狀況以及其他必須提交的材料。”在此基礎上，《行政強制法》第55條對行政機關向人民法院提交的材料，在形式和內容上都作了更為細致的要求。根據(jù)規(guī)定，行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行，應當提供的材料有：強制執(zhí)行申請書；行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；當事人的意見及行政機關催告情況；申請強制執(zhí)行標的情況；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。法律同時要求，強制執(zhí)行申請書應當由行政機關負責人簽名，加蓋行政機關的印章，并注明日期。

三、人民法院的審理

行政機關向人民法院提出強制執(zhí)行申請后，強制執(zhí)行案件就進入人民法院的審理程序。

（一）管轄

人民法院強制執(zhí)行案件的管轄，是人民法院系統(tǒng)內同級人民法院或者上下級人民法院之間，就受理執(zhí)行案件所進行的權限分工。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件的管轄，主要涉及地域管轄和級別管轄。

根據(jù)《行政強制法》和《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，行政非訴執(zhí)行案件由申請人所在地的人民法院管轄，即行政機關向其所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行，這個所在地一般是指行政機關辦公地點的所在地。如果強制執(zhí)行的對象是不動產，行政機關應向不動產所在地的人民法院申請強制執(zhí)行。這樣的制度設計有利于提高強制執(zhí)行的效率，節(jié)約司法資源。

《行政強制法》三次審議稿在行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的級別管轄上，曾規(guī)定“行政機關可以向所在地基層人民法院申請強制執(zhí)行”。在草案審議過程中，考慮到行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件比較復雜，除了基層人民法院外，一些重大、復雜的強制執(zhí)行案件也可以由中級人民法院或者高級人民法院管轄，因而將此句表述修改為“行政機關可以向所在地有管轄權的人民法院申請強制執(zhí)行”。

《行政強制法》沒有規(guī)定由人民法院的哪個機構負責審理行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，這可以適用司法解釋的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“各級人民法院行政審判庭負責審理行政案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件?！钡?/SPAN>93條規(guī)定：“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行?！睋?jù)此，應根據(jù)最高人民法院的司法解釋，由人民法院行政審判庭組成合議庭負責審理行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件。

（二）受理

受理是人民法院對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的申請書以及有關材料進行初步審查，對符合法律規(guī)定的申請決定立案審理的行為。

人民法院接到行政機關強制執(zhí)行的申請后，應當在5日內作出是否受理的裁定。對于不屬于本院管轄的強制執(zhí)行申請，可以裁定不予受理。在《行政強制法》草案審議過程中，有關部門提出，人民法院作出不予受理的裁定后，行政機關該如何應對，是否還有解決途徑，建議在法律中予以明確。經過研究，法律在此環(huán)節(jié)賦予了行政機關向上一級人民法院提起復議的權力，即《行政強制法》第56條第2款的規(guī)定：“行政機關對于人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在15日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院自收到復議申請之日起15日內作出是否受理的裁定。”據(jù)此，如果上一級人民法院經過復議，作出不予受理的裁定，則該裁定為產生效力的終局裁定，行政機關必須遵守。

值得說明的是，《行政強制法》第56條第1款規(guī)定：“人民法院接到行政機關強制執(zhí)行的申請，應當在5日內受理?！睆淖置嬉馑紒砜?，這是要求人民法院在接到申請的5日內必須受理，而該條第2款又規(guī)定“行政機關對人民法院不予受理的裁定有異議的”。結合立法精神，我們認為，如果將“應當在5日內受理”理解為“應當在5日內作出是否受理的裁定”，也許更能準確地表達出法律本身的應有之義。

（三）審查

人民法院裁定受理行政機關強制執(zhí)行的申請后，案件進入審查程序。行政強制法對人民法院的審查環(huán)節(jié)規(guī)定了兩類程序，即形式審查和實質審查。在審查方式上，實行“以形式審查為原則，實質審查為例外”的模式。

1.形式審查

《行政強制法》第57條規(guī)定：“人民法院對行政機關強制執(zhí)行的申請進行書面審查，對符合本法第55條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第58條規(guī)定的情形外，人民法院應當自受理之日起7日內作出執(zhí)行裁定。”這里的書面審查是人民法院對行政機關所提供的書面材料進行的審查，相當于形式意義上的審查。審查的內容主要有：

一是審查行政機關是否依法提供了完整齊全的申請材料。《行政強制法》第55條規(guī)定：“行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行，應當提供下列材料：（一）強制執(zhí)行申請書；（二）行政決定書及作出決定的事實、理由和依據(jù)；（三）當事人的意見及行政機關催告情況；（四）申請強制執(zhí)行標的情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。強制執(zhí)行申請書應當由行政機關負責人簽名，加蓋行政機關的印章，并注明日期?！毙姓C關提供的材料只有符合法律規(guī)定的要求，人民法院才能在此基礎上對行政機關的申請予以審查，并作出是否執(zhí)行的裁定。

二是審查行政機關所作出的行政決定是否具備法定執(zhí)行效力。這里的“具備法定執(zhí)行效力”，主要是行政機關作出的行政決定已經發(fā)生法律效力，當事人在法定期限內沒有申請行政復議或者提起行政訴訟，又不自覺履行。行政機關所作出的行政決定只有發(fā)生了法律效力，才具有執(zhí)行效力，才有可能進入實施程序。

三是審查行政機關所作出的行政決定是否存在《行政強制法》第58條規(guī)定的“明顯缺乏事實根據(jù)的，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的”法定情形。如果存在這三項情形之一，人民法院就要聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見，而不能僅僅實行書面審查后就作出裁定。

如果上述內容符合法律規(guī)定，人民法院應當自受理之日起7日內作出執(zhí)行裁定。

2.實質審查

根據(jù)《行政強制法》，人民法院在形式審查過程中，發(fā)現(xiàn)行政決定存在明顯缺乏事實根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)，或者其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的情形，要予以實質審查，即《行政強制法》第58條第1款和第2款規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的。人民法院應當自受理之日起30日內作出是否執(zhí)行的裁定。裁定不予執(zhí)行的，應當說明理由，并在5日內將不予執(zhí)行的裁定送達行政機關?！?/SPAN>

人民法院對發(fā)現(xiàn)存在法定情形的行政決定予以實質審查，是從事實層面和法律層面對行政機關作出的行政決定予以審查。這涉及審查標準問題。人民法院審查行政機關申請強制執(zhí)行案件的標準，是人民法院審查判斷行政機關所做出的行政決定以及強制執(zhí)行的申請是否合法，并以此作出裁定的法律標準。根據(jù)《行政強制法》第58條第1款和第2款的規(guī)定，我們可以看出，人民法院對行政機關申請強制執(zhí)行案件的審查標準是，行政機關所作出的行政決定是否存在明顯違法現(xiàn)象，也就是“明顯違法標準”；即明顯缺乏事實根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益。如果行政決定具備這些條件之一，人民法院在作出裁定前，可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見，并作出是否執(zhí)行的裁定。

需要注意的是，人民法院對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件的審查標準，與人民法院對行政訴訟案件的審理標準有明顯區(qū)別。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋，人民法院對行政訴訟案件的審理標準有合法性標準和違法性標準兩類。合法性標準包括具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序；這三者必須全部具備，缺一不可。違法性標準包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越法定職權，濫用職權，不履行或拖延履行法定職責，行政處罰顯失公正；被訴具體行政行為只要具備這七種情形中的任何一種，便可以被認定為違法。

人民法院審理行政訴訟案件的過程中，有法庭調查、辯論、質證、合議庭評議等環(huán)節(jié)，因而在程序上更加嚴格。相比之下，人民法院對行政機關申請強制執(zhí)行案件的審查不經過開庭審理環(huán)節(jié)，在程序上相對簡單。但《行政強制法》規(guī)定，人民法院在書面審查行政機關強制執(zhí)行申請的過程中，如果發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定的可能影響執(zhí)行案件公正性的法定情況，可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見。這是《行政強制法》的一處亮點，也是對人民法院行政非訴執(zhí)行案件審查經驗的總結，有利于人民法院全面調查了解強制執(zhí)行案件的實際情況，確保其依法作出公正合理的裁定。

根據(jù)《行政強制法》，在法定情況下，人民法院可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見。至于聽取被執(zhí)行人和行政機關意見的方式，法律沒有明確規(guī)定，實踐中可以有座談會、論證會、個別訪談、實地訪問等形式。有觀點主張，為了讓人民法院更具體地了解實際情況，維護公共利益和當事人的合法權益，建議可以通過正式的聽證會來聽取當事人和行政機關的意見。我們認為，在人民法院審查環(huán)節(jié)，不宜引進正式聽證程序。一方面是因為行政執(zhí)法程序中已經有多項制度保障當事人表達自己意見的權利，而且當事人也可以通過申請行政復議或者提起行政訴訟來維護自身權益。另一方面，人民法院審查過程中，通過座談會、論證會、個別訪談等非正式聽證的形式，也可以達到聽取當事人和行政機關意見的效果。

3.關于實質審查必要性的討論

在《行政強制法》起草過程中，就人民法院對被申請執(zhí)行的行政決定是否有必要進行實質審查，曾有兩種不同主張。一種觀點認為，人民法院對所有行政機關申請強制執(zhí)行的案件都應當只實行形式審查。另一種觀點主張，在形式審查的基礎上，人民法院應當對部分案件實行實質審查。

反對實質審查，主張人民法院對申請強制執(zhí)行的行政決定只實行形式審查的理由主要有：

第一，人民法院裁判遵循的是不告不理和居中裁判原則。當事人逾期不申請行政復議或者提起行政訴訟，表明其已認可行政決定，放棄救濟權利。在這種情況下，實體問題已經解決，當事人應當自覺履行行政決定。正是由于當事人不履行已經生效的行政決定，行政機關才申請人民法院強制執(zhí)行。如果人民法院還要對行政決定予以實質審查，于情于理都不合適。

第二，確立行政強制執(zhí)行制度是為了及時實現(xiàn)行政管理目的，維護正常的行政管理秩序。規(guī)定繁瑣的實質審查程序和較長的審查期限，行政決定就會長期得不到執(zhí)行甚至可能存在無法執(zhí)行的問題，影響行政管理目標的實現(xiàn)，損害公共利益。

第三，形式審查已有相關的立法慣例和經驗。在美國，如果法律明確規(guī)定，某一行政決定的合法性只能在單獨的司法復審程序中進行審查，則在執(zhí)行程序中法院不再審查行政決定的合法性，只審查當事人是否違反了行政決定。例如，美國聯(lián)邦貿易委員會法規(guī)定，當事人不服行政決定時，應向上訴法院起訴，請求審查聯(lián)邦貿易委員會的行政決定。一旦期限屆滿當事人未向法院起訴，或法院經審查確認該行政決定合法之后，這種行政決定即成為最終的行政決定，法院的強制執(zhí)行職責就是判定當事人是否違反行政決定，而不是行政決定是否合法。

第四，形式審查的制度設計有利于提高當事人的法律意識，調動其依法維護自身權益的積極性和主動性。

經過反復討論研究，并結合人民法院審理行政機關申請強制執(zhí)行案件的實踐經驗，《行政強制法》確立了在形式審查的基礎上，對部分行政決定實行實質審查的原則，主要考慮是:

第一，當事人在法定期間對具體行政行為不申請行政復議或者提起行政訴訟，并不意味著該具體行政行為合法有效。由于被申請執(zhí)行的具體行政行為存在違法的可能性，如果人民法院不對具體行政行為進行實質審查，一旦具體行政行為違法，人民法院所作出的強制執(zhí)行裁定就會侵害當事人的合法權益。這顯然與人民法院所擔負的保障法律正確實施、維護社會公平正義的宗旨相違背。

第二，從行政強制執(zhí)行主體設置角度看，之所以將人民法院規(guī)定為行政強制執(zhí)行的主體，主要目的是將具體行政行為的決定權與執(zhí)行權實行部分分離，避免行政機關既是行政決定的作出機關、又是該決定的執(zhí)行機關，防止出現(xiàn)違法執(zhí)行的現(xiàn)象。而且，由行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，增加了一道有利于糾正可能存在的錯誤的環(huán)節(jié)，希望通過人民法院的審查和裁定，達到維護公共利益和當事人合法權益的目的。如果人民法院不對具體行政行為進行實質審查，不管具體行政行為是否合法，只要行政機關的強制執(zhí)行申請在形式上符合法定要件就裁定予以執(zhí)行，這顯然違背了將人民法院作為行政強制執(zhí)行主體的初衷。

（四）裁定

行政機關申請人民法院強制執(zhí)行程序中的裁定，是人民法院在依照法定的權限和程序對行政機關強制執(zhí)行的申請進行審查后，就是否強制執(zhí)行行政決定所作出的決定。人民法院作出裁定后，可能發(fā)生的法律程序有兩種：如果人民法院裁定準予執(zhí)行行政決定，案件進入強制執(zhí)行的實施程序。如果裁定不予執(zhí)行，人民法院應當說明理由，并在五日內將不予執(zhí)行的裁定送達行政機關。

對于人民法院不予執(zhí)行的裁定，行政機關如有異議的，法律賦予了其提起復議的權力，即《行政強制法》在第58條第3款規(guī)定：“行政機關對人民法院不予執(zhí)行的裁定有異議的，可以自收到裁定之日起15日內向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當自收到復議申請之日起30日內作出是否執(zhí)行的裁定。”據(jù)此，上一級人民法院收到行政機關的復議申請后，如果作出的是執(zhí)行裁定，那么案件就進入執(zhí)行的實施階段；如果作出的是維持下級人民法院不予執(zhí)行的裁定，那么意味著該案件正式終結，行政機關的決定不再執(zhí)行。行政強制法在此環(huán)節(jié)中規(guī)定復議程序，有利于規(guī)范和監(jiān)督人民法院的審查權，提醒其依法審慎地作出是否強制執(zhí)行的裁定，維護公共利益和當事人的合法權益。

對于人民法院作出的準予強制執(zhí)行的裁定，當事人是否可以提起再審，《行政強制法》、《行政訴訟法》及其司法解釋都沒有規(guī)定，實踐中存在兩種意見。一種觀點認為，《行政訴訟法》第62條規(guī)定：“當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或上一級人民法院提出申訴，但判決、裁定不停止執(zhí)行”，行政非訴執(zhí)行裁定屬于裁定的一種，當然可以提起再審。第二種觀點認為，《行政訴訟法》中既然對行政非訴執(zhí)行裁定沒有規(guī)定再審程序，意味著當事人對行政非訴執(zhí)行裁定不能提起再審。我們認為，當事人不能對行政非訴裁定提起再審，主要理由是：

第一，再審是對已經審判終結的案件的再行審理，如果案件未經審判，那么再審的前提條件就不存在。行政非訴執(zhí)行裁定只是對行政機關申請執(zhí)行的具體行政行為的審查，而不是案件的審判終結。

第二，盡管《行政訴訟法》第62條規(guī)定，已發(fā)生法律效力的判決及“裁定”確有錯誤的，當事人可以申請再審，但這里的“裁定”是特指審判程序中有案件審理終結意義的裁定，例如不予受理、駁回起訴等裁定，而不是指那些不具有案件審理終結意義的行政非訴執(zhí)行裁定。如果人民法院的裁定進入強制執(zhí)行程序后，又發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或錯誤，給當事人造成損失的，當事人可以根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定申請行政賠償，獲得救濟。

第三，根據(jù)《行政強制法》，當事人在法定期限內，既不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的情況下，行政機關才向人民法院申請強制執(zhí)行。因此，當事人在法定期限內不提起行政訴訟，就已喪失了訴權。如果允許當事人申請再審，拖延履行行政決定所確立的義務，顯然不利于提高強制執(zhí)行案件的執(zhí)行效率，也不符合公正與效率原則的要求，違背行政強制執(zhí)行制度的設計初衷。

四、強制執(zhí)行裁定的實施

人民法院作出執(zhí)行裁定后，行政機關申請強制執(zhí)行的案件就進入實施程序。這是落實行政決定內容，實現(xiàn)行吞噬星空政管理目標的實質性環(huán)節(jié)。

（一）強制執(zhí)行裁定的實施主體

人民法院強制執(zhí)行裁定的實施主體，涉及的是人民法院在作出強制執(zhí)行的裁定后，由誰負責組織實施的問題。在《行政強制法》起草過程中，學術界和實務部門對這個問題進行了反復研究。

2011年1月國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條第1款規(guī)定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！痹摋l例取消了《城市房屋拆遷管理條例》所賦予的行政機關強制拆遷的權力，要求行政機關必須依法申請人民法院強制執(zhí)行。這意味著，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府在作出補償決定并將補償款支付給被征收人后，被征收人既不尋求法定的救濟途徑，又不履行征收補償決定時，作為行政機關的市、縣級人民政府不能再像以往一樣自行組織公安、武警、城管等部門或者拆遷公司進行強制拆除，只能向不動產所在地的人民法院申請強制執(zhí)行。從制度設計的角度來看，立法者是希望通過司法程序的設置保障群眾的合法權益，把強制執(zhí)行權行使過程中的風險降到最低，這也有利于加強對政府征收補償活動的制約，促使政府高度重視并積極改進征收補償工作，切實保障被征收人的合法權益。

但是，《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的是行政機關必須向法院申請強制執(zhí)行，而對于人民法院強制執(zhí)行裁定的組織實施是遵循裁執(zhí)分離原則還是司法強制實施原則，并沒有作出明確規(guī)定。如果堅持裁執(zhí)分離原則，那么人民法院只是扮演審查者和裁決者的角色，因為人民法院在依法作出強制搬遷的裁定后，搬遷的具體組織實施工作還是由政府有關部門來承擔。如果遵循司法強制實施原則，房屋的強制搬遷工作只能由人民法院組織實施，行政機關不得參與。

對于人民法院強制執(zhí)行裁定的實施主體，《行政強制法》四次審議稿第60條曾規(guī)定了由人民法院組織實施的“單軌制”模式，即“行政機關向人民法院申請強制執(zhí)行的案件，裁定執(zhí)行的，由人民法院執(zhí)行”。這意味著，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，既由人民法院審查裁定，又由人民法院組織實施。然而，從目前人民法院的職能定位、人員編制等現(xiàn)實條件來看，人民法院的執(zhí)行力量還難以滿足司法強制搬遷的要求?；趯θ嗣穹ㄔ簩嶋H執(zhí)行能力的考慮，加上目前人民法院執(zhí)行體制還處于改革探索階段，經過反復研究論證，草案在第五次審議后刪去了此條規(guī)定。因此，《行政強制法》沒有就人民法院強制執(zhí)行裁定的實施主體問題作出明確規(guī)定。

在實踐中，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，既可以由人民法院組織實施，也可以由行政機關組織實施，其制度依據(jù)是《行政訴訟法》及其司法解釋。例如，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第87條對此作了補充規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權的，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”

（二）強制執(zhí)行裁定實施主體的改革探索

根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋確立的行政非訴執(zhí)行體制，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，既可以由人民法院組織實施，也可以由行政機關組織實施。在實踐中，隨著經濟社會的發(fā)展，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件逐年增長，尤其是社會轉型時期利益沖突加劇，一些涉及人民群眾切身利益、社會影響較大的土地、房屋、環(huán)保等強制執(zhí)行案件數(shù)量上升很快，行政非訴執(zhí)行的難度也在加大，這些都給人民法院強制執(zhí)行工作帶來了一定壓力。

來自最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年以來全國法院年受理行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量顯著上升，2009年和2010年分別達到193923件和183828件，而同期受理的行政訴訟執(zhí)行案件分別只有9908件和9353件。與此同時，在一些地方，人民法院執(zhí)行難的問題日漸凸顯。盡管最高人民法院明確規(guī)定行政非訴執(zhí)行案件由執(zhí)行局（庭）負責執(zhí)行，但由于人員編制等原因，執(zhí)行局（庭）的主要精力往往都投入在對訴訟案件的執(zhí)行上，而沒有足夠的時間和精力顧及行政非訴執(zhí)行案件。一些地方法院將行政非訴執(zhí)行案件交由行政審判庭負責執(zhí)行，而一些基層法院的行政審判庭往往只有三名左右審判員，主要時間和精力只能投入在行政訴訟案件審判和行政非訴執(zhí)行案件審查工作上。在一些地方，許多案件如果沒有政府部門的參與，人民法院很難勝任強制執(zhí)行裁定的組織實施工作，特別是強制拆除違法建筑物、責令停產停業(yè)等執(zhí)行案件，只有政府相關部門的協(xié)調和參與才能完成。

面對行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量激增的巨大壓力，一些地方法院在現(xiàn)行強制執(zhí)行體制下，對強制執(zhí)行裁定的實施主體模式進行了改革探索。改革的主要內容是整合司法與行政兩類資源，加強人民法院的審查職能，也充分發(fā)揮行政機關的作用。各地改革探索的做法主要有以下幾種模式。

一是法院審查、政府實施的模式。一些地方法院對目前社會影響較大的城市房屋拆遷、國土資源等領域申請人民法院強制執(zhí)行的模式進行了探索，讓人民法院審查行政機關的申請，作出執(zhí)行裁定后，由行政機關組織實施。例如，上海市對國有土地上房屋征收與補償條例實施前已經取得房屋拆遷許可證項目的強制拆遷作了探索。2011年2月，上海市高級人民法院出臺了《關于〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施前已經取得房屋拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執(zhí)行工作的若干意見》，明確了條例施行前已經取得房屋拆遷許可證項目的強制拆遷由法院審查，在法院監(jiān)督下政府部門具體實施的制度。根據(jù)規(guī)定，經法院審查，原拆遷許可證項目所涉及的拆遷行政裁決的強制執(zhí)行，由人民法院院長簽發(fā)公告，責令被執(zhí)行人在指定期間搬遷。被執(zhí)行人逾期仍不搬遷的，在人民法院監(jiān)督下由政府部門實施強制搬遷。實施強制搬遷時，人民法院應由執(zhí)行機構負責人以上人員現(xiàn)場監(jiān)督、協(xié)調。執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)強制執(zhí)行預案不完備、強制搬遷行為存在不宜再繼續(xù)執(zhí)行情形的，應當停止強制執(zhí)行。強制執(zhí)行后的矛盾化解、穩(wěn)控工作由所在地政府部門負責。再如，2011年1月，浙江省東陽市人民政府出臺《關于進一步明確土地及規(guī)劃管理職責的意見》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及街道辦事處監(jiān)督管理建設用地的職責，并要求市國土資源局對已作出行政處罰決定的土地違法案件，應當及時向法院申請強制執(zhí)行。法院經審查裁定執(zhí)行的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合市國土資源局制定拆除方案和預案，并會同市國土資源、公安、規(guī)劃等部門依法強制拆除。

二是委托執(zhí)行模式。在行政非訴執(zhí)行實施主體的改革探索中，一些地方人民法院將是否準予執(zhí)行的審查與準予執(zhí)行后的組織實施作了適當分離，即人民法院對行政機關強制執(zhí)行的申請進行審查，審查后裁定執(zhí)行的，人民法院委托行政機關組織實施。在不同地方，人民法院委托給行政機關的權限有所不同。2008年，浙江省金華市中級人民法院出臺《關于非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行操作規(guī)程》，建立了在行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件中，人民法院與行政機關分工負責的工作機制。具體做法是，不需要采取司法強制措施的案件由行政機關負責組織實施，需要采取司法強制措施的案件則由人民法院負責組織實施，行政機關參與。再如，2009年以來，福建省莆田市城廂區(qū)人民法院先后與區(qū)公安局、人口與計劃生育局、質量技術監(jiān)督局出臺了委托執(zhí)行的規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，人民法院可以委托給行政機關強制執(zhí)行的權限較多。具體事項包括：送達法律文書；接受被執(zhí)行人履行；調查被執(zhí)行人的去向、身份信息、財產狀況；調查收集被執(zhí)行人拒不履行裁定義務和妨礙執(zhí)行的證據(jù)材料；實施查封扣押措施；實施排除妨礙、拆除建筑物、責令停業(yè)、恢復原狀等執(zhí)行措施；張貼強制執(zhí)行公告等。其中前四項為一般性執(zhí)行措施，經法院一次性委托即可，后三項強制執(zhí)行措施必須由人民法院明確委托，重大執(zhí)行行為還應當制定執(zhí)行預案并經人民法院同意后實施，人民法院根據(jù)案件情況可以派員到場指導、監(jiān)督。但是，對被執(zhí)行人采取據(jù)傳、拘留等人身強制措施的，只能委托公安機關實施或者由人民法院自己實施。

三是執(zhí)行令狀模式。2008年開始，經上海市高級人民法院研究部署，上海市金山區(qū)人民法院和閘北區(qū)人民法院開展了實施行政非訴執(zhí)行令狀的試點工作。行政非訴執(zhí)行令狀是指法院在對非訴執(zhí)行案件審查后認為應當予以執(zhí)行的，簽發(fā)督促執(zhí)行令，由申請執(zhí)行的行政機關持督促執(zhí)行令督促被執(zhí)行人在一定期限內自動履行。令狀期限屆滿后，申請執(zhí)行的行政機關應向法院提交執(zhí)行情況說明書，對當事人未自動履行，需要強制執(zhí)行的，再由法院執(zhí)行。執(zhí)行令狀制度將執(zhí)行督促催告環(huán)節(jié)委托給行政機關實施，沒有改變申請人民法院強制執(zhí)行的基本制度框架，也不涉及強制執(zhí)行權的委托，其適用范圍已經從小額金錢給付案件擴大到了包括行為罰在內的所有強制執(zhí)行案件。

四是人民法院組織實施，地方黨委領導、協(xié)調和政府及其部門配合的模式。2011年，北京市高級人民法院出臺《北京市高級人民法院關于<國有土地上房屋征收與補償條例>施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執(zhí)行工作的若干意見（試行）》。該意見從維護公共利益和當事人合法權益，以及維護社會穩(wěn)定、防范社會管理風險的角度出發(fā)，對《國有土地上房屋征收與補償條例》施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件的有關審判和執(zhí)行工作作了具體規(guī)定。根據(jù)該意見，原拆遷許可項目所涉補償安置裁決經人民法院生效判決認定合法后，被拆遷人、房屋承租人在規(guī)定期限內仍不搬遷的，拆遷管理部門或拆遷人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。被拆遷人、房屋承租人對原拆遷許可項目所涉補償安置裁決，在法定期限內不提起訴訟又不搬遷的，拆遷管理部門可以向人民法院申請強制執(zhí)行。經人民法院審查后準予強制執(zhí)行的案件，經多方協(xié)調仍無法促成當事人自動搬遷，最終確需采取強制搬遷措施的，應當在執(zhí)行前報上一級法院審查同意。實施強制搬遷，受案的人民法院必須事前向當?shù)攸h委報告，并在黨委統(tǒng)一領導、協(xié)調和政府及有關方面的配合下進行。對于執(zhí)行中可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素的案件，受案的人民法院應及時向當?shù)攸h委和上級人民法院如實報告有關情況。

這四種模式是一些地方為緩解人民法院執(zhí)行工作壓力，提高執(zhí)行效率，維護公共利益和當事人合法權益而進行的改革探索。如何從整體上完善這一制度，有關方面還在深入研究。

（三）強制執(zhí)行裁定的實施期限

強制執(zhí)行裁定的實施期限，是人民法院作出強制執(zhí)行的裁定后，在一定時間階段內完成執(zhí)行行為，從而實現(xiàn)行政決定所確定的義務的時間階段?！缎姓娭品ā窙]有對人民法院實施強制執(zhí)行的一般期限作出明確規(guī)定，只是在第59條規(guī)定：“因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執(zhí)行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執(zhí)行裁定之日起5日內執(zhí)行?！边@是在“情況緊急”、“為保障公共安全”的前提下，對人民法院實施強制執(zhí)行的期限所作的要求。雖然《行政強制法》和《行政訴訟法》對于“情況緊急”之外的一般情況下，人民法院實施強制執(zhí)行的期限都沒有作出規(guī)定，但這并不意味著人民法院實施強制執(zhí)行可以不受時限的約束。這里可以適用《最高人民法院關于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》（法發(fā)〔2006〕 35號）第一條的規(guī)定，即“非訴執(zhí)行案件一般應當在立案之日起3個月內執(zhí)結。有特殊情況須延長執(zhí)行期限的，應當報請本院院長或副院長批準。申請延長執(zhí)行期限的，應當在期限屆滿前5日內提出。”

從實踐來看，行政非訴執(zhí)行案件中為期3個月的執(zhí)行期限，顯得較為倉促。特別是在一些農村地區(qū)，被執(zhí)行人的經濟條件較差，履行能力不足，一些執(zhí)行案件往往要分期分批落實。實踐中的做法，經常是在執(zhí)行3個月到期時作出執(zhí)行中止的處理，再由行政機關重新申請恢復執(zhí)行。對此，我們建議將來出臺司法解釋或法律實施辦法時，允許在當事人義務履行能力有限等條件下，對行政非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行期限作適當延長。這樣將有利于保護公共利益和當事人的合法權益，實現(xiàn)法律效果與社會效果的和諧統(tǒng)一。

除了強制執(zhí)行的時限，人民法院實施強制執(zhí)行時，還應遵循人民法院執(zhí)行工作的一般程序，即應當出示有關證件及法律文書，制作執(zhí)行筆錄。執(zhí)行筆錄應當載明被執(zhí)行人、執(zhí)行時間和地點、執(zhí)行內容和方式、執(zhí)行過程、執(zhí)行人員等內容。人民法院強制執(zhí)行完畢后，應當將執(zhí)行結果書面通知申請強制執(zhí)行的行政機關。

（四）強制執(zhí)行裁定實施過程中的執(zhí)行協(xié)議

傳統(tǒng)觀點認為，行政機關作出的行政決定生效后應當?shù)玫饺?、有效地?zhí)行，非經法定程序不得更改，否則就會影響公共利益的實現(xiàn)，喪失行政執(zhí)法的嚴肅性，不利于行政管理工作的正常開展，因而主張在行政決定強制執(zhí)行過程中不能適用和解程序，也不能達成執(zhí)行協(xié)議。

事實上，在很多地區(qū)，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件在實施過程中，通過和解達成執(zhí)行協(xié)議的結案方式，已經越來越多地被采用。這一制度提高了執(zhí)行效率，節(jié)約了公共資源，也有利于維護公共利益和當事人的合法權益?！缎姓娭品ā返?/SPAN>42條第1款總結了強制執(zhí)行實踐中的經驗，對傳統(tǒng)理念有所突破，確認了行政強制執(zhí)行過程中的執(zhí)行協(xié)議以及和解制度，即“實施行政強制執(zhí)行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”。在不損害公共利益和他人合法權益的前提下，行政機關與當事人達成執(zhí)行協(xié)議，有利于督促當事人自覺履行行政決定所確立的義務，化解行政機關與當事人之間的矛盾沖突，盡量避免強制執(zhí)行手段的運用，減少因強制執(zhí)行而可能產生的不穩(wěn)定因素。

雖然《行政強制法》沒有明確規(guī)定行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件可以適用執(zhí)行協(xié)議，但我們認為，在強制執(zhí)行裁定的實施過程中，可以參照《行政強制法》第42條的規(guī)定，允許執(zhí)行機關與當事人在不損害公共利益和他人合法權益的前提下，達成執(zhí)行協(xié)議。

需要強調的是，和解制度與執(zhí)行協(xié)議在一定程度上體現(xiàn)了公權力與私權力之間的妥協(xié)。在這種制度推行過程中，必須以不損害公共利益和他人合法權益為前提。如果執(zhí)行協(xié)議達成后，當事人拒不履行執(zhí)行協(xié)議，或者存在轉移財產、抽逃資金現(xiàn)象，或者有其他喪失或可能喪失義務履行能力情形的，執(zhí)行機關應當恢復強制執(zhí)行。

五、人民法院強制執(zhí)行的費用

人民法院的訴訟費用包括案件受理費和案件審理過程中實際支出的費用。一般來說，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件的費用，可以分為申請費和案件執(zhí)行過程中實際支出的費用。執(zhí)行案件中的申請費是人民法院因動用了公共資源對具體個案進行審理而收取的費用，相當于訴訟案件中的受理費。案件執(zhí)行過程中實際支出的費用則由于多種原因而產生，其內容一般包括：由人民法院或人民法院委托其他單位和個人進行的與案件執(zhí)行有關的勘驗、鑒定、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管和運輸?shù)葘嶋H支出的費用；因查詢、復印、郵寄、通訊等相關行為發(fā)生的費用；人民法院異地執(zhí)行案件時支出的差旅費用；等等。

（一）人民法院強制執(zhí)行費用的承擔主體

1989年最高人民法院發(fā)布的《人民法院訴訟收費辦法》曾經對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件的申請費作了明確要求，即第3條規(guī)定：“依法向人民法院申請執(zhí)行仲裁機構的裁決、公證機關依法賦予強制執(zhí)行效力的債權文書和行政機關的處理或處罰決定的，應當交納申請執(zhí)行費和執(zhí)行中實際支出的費用?！钡牵?/SPAN>2006年國務院公布，并于2007年開始實施的《訴訟費用交納辦法》沒有要求行政機關向人民法院交納強制執(zhí)行的申請費。因此，《訴訟費用交納辦法》實施后，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，都不再向人民法院交納申請費。

在《行政強制法》起草過程中，對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行是否需要繳納申請費的問題，存在不同看法。主張行政機關向人民法院交納申請費用的理由主要有：第一，法院受理非訴行政執(zhí)行案件后，須對行政決定進行審查，要耗費大量司法資源，增加了人民法院尤其是基層法院審判工作和經費保障的壓力。第二，對于行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的案件，無論人民法院審查后作出什么裁定，都應收取申請費，這樣有利于促使行政機關謹慎作出具體行政行為，避免將矛盾推向人民法院。第三，作為當事人的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行不交納申請費，難以體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，不利于促進依法行政、弘揚社會主義法治精神。

在《行政強制法》草案的審議過程中，逐漸形成的認識是，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其行政決定，目的是為了有效實施行政管理工作，維護公共利益。如果要求行政機關繳納申請費，這筆費用事實上是從財政中支出，而人民法院收到申請費后，最終又必須上交國庫，相當于這筆經費又回到了財政。因此，如果規(guī)定行政機關申請人民法院強制執(zhí)行要繳納申請費，不但沒有實際意義，還可能會加大繳費過程中的成本?；谶@樣的考慮，《行政強制法》明確規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，不繳納申請費。

一般來說，強制執(zhí)行的案件起因是被執(zhí)行人不履行行政機關的決定，為維護公共利益，只能通過國家公權力的強制介入，實現(xiàn)行政管理目標。由此而發(fā)生的費用，理應由被執(zhí)行人承擔，這也是一些國家和地區(qū)強制執(zhí)行制度和實踐中的慣例。例如，我國臺灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第25條規(guī)定：“因強制執(zhí)行所支出之必要費用，由義務人負擔之”。我國《行政強制法》第60條第1款和第2款明確規(guī)定，強制執(zhí)行的費用由被執(zhí)行人承擔。人民法院以劃撥、拍賣方式強制執(zhí)行的，可以在劃撥、拍賣后將強制執(zhí)行的費用扣除?？鄢藦娭茍?zhí)行費用之后的其余款項再還給被執(zhí)行人，這些都體現(xiàn)了被執(zhí)行人承擔執(zhí)行費用的原則。

（二）人民法院委托拍賣程序

法院強制執(zhí)行財物的過程中，可能會以拍賣的形式將被執(zhí)行財物折合成具體款項?！杜馁u法》第9條規(guī)定：“國家行政機關依法沒收的物品，充抵稅款、罰款的物品和其他物品，按照國務院規(guī)定應當委托拍賣的，由財產所在地的省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和設區(qū)的市的人民政府指定的拍賣人進行拍賣。拍賣由人民法院依法沒收的物品，充抵罰金、罰款的物品以及無法返還的追回物品，適用前款規(guī)定?！边@是對行政機關和人民法院委托拍賣程序的具體要求，主要目的在于規(guī)范行政機關和人民法院委托拍賣行為，防止委托拍賣過程中的腐敗和瀆職現(xiàn)象發(fā)生。為規(guī)范人民法院委托拍賣工作，《行政強制法》第60條第3款規(guī)定：“依法拍賣財物，由人民法院委托拍賣機構依照<中華人民共和國拍賣法>的規(guī)定辦理?！?/SPAN>

（三）執(zhí)行款項的處理

人民法院強制執(zhí)行的款項，是人民法院在強制執(zhí)行過程中，通過劃撥、拍賣等方式獲得的款項。執(zhí)行款項是人民法院強制執(zhí)行的結果，其處理結果直接影響強制執(zhí)行的工作成效。實踐中，執(zhí)行款項在一些地方法院被集體截留、私分，甚至被個別法官貪污、挪用，給國家和公共利益造成巨大損失。有鑒于此，《行政強制法》對人民法院強制執(zhí)行款項的處理作了嚴格規(guī)定，要求人民法院劃撥的存款、匯款以及拍賣和依法處理所得的款項應當上繳國庫或者劃入財政專戶，不得以任何形式截留、私分或者變相私分，并對違反規(guī)定的人民法院及其工作人員的法律責任作了規(guī)定。