本次調(diào)研以問(wèn)卷調(diào)查和走訪座談為主，調(diào)查對(duì)象為市屬各區(qū)及其街道、社區(qū)居委會(huì)，同時(shí)重點(diǎn)走訪了海曙區(qū)的月湖街道、海曙區(qū)南門街道的尹江岸社區(qū)、北侖區(qū)的老街、牡丹等社區(qū)，并與當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)居委會(huì)干部、居民進(jìn)行了座談交流。調(diào)研共發(fā)放問(wèn)卷180份，回收111份，回收率62％。通過(guò)調(diào)查研究，基本摸清了我市社區(qū)各類民間組織的情況、其所起的作用及其局限性，同時(shí)對(duì)社區(qū)需要哪類民間組織以及民間組織在推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)中的定位、作用和培育發(fā)展社區(qū)民間組織社區(qū)民間組織的組織方式、管理模式等進(jìn)行了初步的探索，并提出了相應(yīng)的對(duì)策、措施。

　　一、基本情況

　　寧波市5個(gè)區(qū)共設(shè)17個(gè)街道辦事處，經(jīng)過(guò)今年社區(qū)規(guī)模調(diào)整，現(xiàn)設(shè)146個(gè)社區(qū)居委會(huì)。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全市各個(gè)社區(qū)或多或少都有民間組織（即社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的組織）存在，其中：

　　社團(tuán)性質(zhì)的占調(diào)查總數(shù)的56％，有社區(qū)計(jì)生協(xié)會(huì)、社區(qū)老年協(xié)會(huì)、社區(qū)殘聯(lián)、社區(qū)婦聯(lián)、社區(qū)聯(lián)合工會(huì)、社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)聯(lián)誼會(huì)等。一般都有通常意義上的社團(tuán)組織機(jī)構(gòu)，即有會(huì)員，有理事會(huì)，有會(huì)長(zhǎng)或理事長(zhǎng)，有章程等規(guī)章制度。

　　民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的占調(diào)查總數(shù)的44％，有社區(qū)服務(wù)中心（站）、社區(qū)法律服務(wù)站（所）、社區(qū)醫(yī)療站（所）、社區(qū)幼兒園、社區(qū)（市民）學(xué)院（校）、社區(qū)交友俱樂(lè)部、社區(qū)（信息、婚介、職介等）中介所、社區(qū)圖書(shū)室（館）、社區(qū)敬老（養(yǎng)老、托老）院（所）等。

　　如月湖街道下設(shè)7個(gè)社區(qū)居委會(huì)，共有60個(gè)各類民間組織。其中婚介、房產(chǎn)、職介等信息中心（站、點(diǎn)）14家（占23.3％）；殘聯(lián)7家，婦聯(lián)6家，工會(huì)6家，老年協(xié)會(huì)5家，慈善組織、計(jì)生協(xié)會(huì)各4家（共占53.3％）；幼兒園3家（占5％）；志愿者協(xié)會(huì)2家（占3.3％）；醫(yī)療、服務(wù)類各1家（占3.3％）；駐區(qū)市級(jí)協(xié)會(huì)如勞動(dòng)學(xué)會(huì)、房地產(chǎn)協(xié)會(huì)、醫(yī)學(xué)會(huì)等共7家（占11.6％）。

　　社區(qū)民間組織多數(shù)是為社區(qū)居民提供各種無(wú)償或微利的便民服務(wù)。其經(jīng)費(fèi)來(lái)源，社團(tuán)類的主要是會(huì)員會(huì)費(fèi)、贊助費(fèi)及社區(qū)居委會(huì)的資助；民辦非企業(yè)單位類的，除極個(gè)別成立較早、規(guī)模較大的社區(qū)服務(wù)中心的開(kāi)辦經(jīng)費(fèi)由政府撥點(diǎn)款外（但今后的經(jīng)費(fèi)來(lái)源沒(méi)有明確），其余的都為自籌。

　　這些社區(qū)民間組織，除部分社區(qū)幼兒園及少數(shù)社區(qū)服務(wù)中心（占調(diào)查總數(shù)的14％）在這次民辦非企業(yè)單位復(fù)查登記中進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記外，其余均未經(jīng)任何部門登記。

　　二、社區(qū)民間組織的作用

　　社區(qū)民間組織在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)中起到了重要作用，尤其是在一些政府也無(wú)法顧及的領(lǐng)域，其作用更是不可替代的。原因在于社區(qū)民間組織運(yùn)用本身的能力為社區(qū)提供了各種專業(yè)服務(wù)，滿足了社區(qū)不同人群的特殊需求，從而與社區(qū)、與社會(huì)形成了相互依賴、共存共榮的和諧關(guān)系。社區(qū)民間組織的作用主要體現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┱狭松鐓^(qū)資源，彌補(bǔ)了政府職能部門的局限與不足

　　在社區(qū)建設(shè)中，政府職能部門利用自身職能組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)社區(qū)，但政府部門職能有其局限性，難以滿足社區(qū)越來(lái)越多樣化、個(gè)體化的需求，從而造成社區(qū)居民高期望值與得不到滿足的極大心理落差，影響了社區(qū)建設(shè)的正常發(fā)展。社區(qū)民間組織的出現(xiàn)，整合了社區(qū)的各種資源，以其靈活的體制和多功能的服務(wù)形式，滿足了社區(qū)居民越來(lái)越豐富的需求，產(chǎn)生了良好的效果。如北侖區(qū)牡丹社區(qū)服務(wù)中心自成立以來(lái)，就以精品服務(wù)意識(shí)，統(tǒng)一著裝，持證上崗，并將民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)、職員資格證書(shū)、服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等上墻公布，打出了自己的品牌，也贏得了社區(qū)居民的信賴，起到了示范帶動(dòng)作用。

　?。ǘ樯鐣?huì)提供了較多的就業(yè)崗位

　　社區(qū)民間組織的發(fā)展向人們提供了很多以社區(qū)為基礎(chǔ)的工作機(jī)會(huì)，為廣大待業(yè)人群創(chuàng)造了許多新的工作崗位，在一定程度上緩解了就業(yè)難的社會(huì)問(wèn)題。如尹江岸社區(qū)發(fā)動(dòng)組織社區(qū)內(nèi)下崗人員共同參與建立了“知心、關(guān)心、同心”服務(wù)隊(duì)，已建文藝宣傳、扶貧扶殘、法律咨詢、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)生優(yōu)生、家政便民、治安消防、幫教結(jié)對(duì)、老年服務(wù)、科普宣傳、巾幗志愿、醫(yī)療咨詢、擁軍優(yōu)屬、青少年服務(wù)等14個(gè)小分隊(duì)和一個(gè)知心生活服務(wù)站，利用下崗、失業(yè)職工的一技之長(zhǎng)，形成滿足社區(qū)居民多種需要的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，既起到了服務(wù)群眾、便利居民的作用，又對(duì)保證社區(qū)穩(wěn)定、凝聚群眾起到了積極的作用。

　　（三）促進(jìn)了社區(qū)精神文明建設(shè)的發(fā)展

　　社區(qū)建設(shè)的一條重要任務(wù)是推進(jìn)城市精神文明建設(shè)。這些社區(qū)民間組織，尤其是如社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)文化團(tuán)體、老年協(xié)會(huì)等組織，其組建和開(kāi)展活動(dòng)的目的，就是引導(dǎo)社區(qū)居民自覺(jué)遵守公民道德規(guī)范，拓寬人們奉獻(xiàn)社會(huì)的渠道。社區(qū)居民在回報(bào)社會(huì)的過(guò)程中體現(xiàn)了自身的價(jià)值，也陶冶了自己的情操，提高了公益意識(shí)、集體意識(shí)，從而形成了整個(gè)社會(huì)健康向上的道德風(fēng)尚。同時(shí)，這些活動(dòng)也多角度地加強(qiáng)了社區(qū)的思想政治工作，促進(jìn)了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。如北侖區(qū)老街社區(qū)的外來(lái)人口服務(wù)中心將外來(lái)人口納入社區(qū)服務(wù)管理的范圍，即使外來(lái)人員愛(ài)異鄉(xiāng)如故鄉(xiāng)，在異鄉(xiāng)艱苦創(chuàng)業(yè)的同時(shí)也感受到了當(dāng)?shù)卣?、人民的關(guān)心愛(ài)護(hù)，更好地為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，同時(shí)又促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的穩(wěn)定。

　?。ㄋ模┩貙捔松鐓^(qū)建設(shè)資金的渠道

　　在社區(qū)建設(shè)初期，社區(qū)建設(shè)的好壞主要取決于政府財(cái)力的投入。由于目前政府財(cái)力畢竟有限，很多方面無(wú)法顧及。這些民間組織的涌現(xiàn)，吸引了許多社會(huì)閑置資金投入社區(qū)，回報(bào)社會(huì)，服務(wù)社會(huì)，從而拓寬了社區(qū)建設(shè)資金的支持源。如北侖區(qū)牡丹社區(qū)服務(wù)中心就是由幾位社區(qū)居民自籌資金組建而成。

　　三、當(dāng)前存在的問(wèn)題和培育發(fā)展社區(qū)民間組織的建議

　　“社區(qū)建設(shè)，大有可為”。作為一個(gè)需要人人參與的社會(huì)工程，民間組織如何走進(jìn)社區(qū)、融入社區(qū)，在社區(qū)里培育發(fā)展壯大，已成為一個(gè)帶有方向性的必須探索的課題。目前由于觀念、環(huán)境、體制等多方面因素，社區(qū)建設(shè)中各類民間組織的發(fā)展及其管理還很不規(guī)范，導(dǎo)致民間組織發(fā)揮的作用有很大的局限性。主要表現(xiàn)為：

　?。ㄒ唬?duì)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的作用還缺乏足夠的認(rèn)識(shí)

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)民間組織的地位、作用及其發(fā)展的必然性認(rèn)識(shí)不足；民間組織本身在認(rèn)識(shí)上差距甚大，有些依法成立的民間組織特別是社會(huì)團(tuán)體，缺乏對(duì)社區(qū)建設(shè)的參與感和自覺(jué)性，不少社區(qū)民間組織則處于自生自滅、自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，有的社區(qū)民間組織對(duì)是否應(yīng)該納入政府有序管理抱患得患失的心態(tài)，甚至認(rèn)為不需要依法登記管理。

　?。ǘ┡嘤芾砩鐓^(qū)民間組織缺乏操作性強(qiáng)的政策法規(guī)依據(jù)

　　寧波市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》文件雖然已明文規(guī)定“對(duì)三級(jí)社區(qū)服務(wù)中心實(shí)施民辦非企業(yè)單位登記”，但目前對(duì)民間組織的培育管理一直停留在政府機(jī)構(gòu)管理體制上。社區(qū)作為一種新的現(xiàn)代化城市的重要的基層組織，是社區(qū)民間組織依托的基礎(chǔ)，但目前尚未形成依托的載體。

　?。ㄈ┩七M(jìn)社區(qū)建設(shè)中缺乏有利于民間組織發(fā)揮作用的諸如員工福利、保險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠等政策措施

　　社區(qū)建設(shè)需要全社會(huì)的投入，民間的人力、物力的投入更是促進(jìn)社區(qū)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的后勁支柱。但民間組織的投入也需要政府政策的扶持。社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位雖然不以營(yíng)利為目的，但并不等同于不營(yíng)利。民間組織的投入也需要按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律取之于社區(qū)用之于社區(qū)，這樣才會(huì)有生命力。因此，培育發(fā)展社區(qū)民間組織，需要有良好的扶植培育的環(huán)境和相應(yīng)的政策措施，才能更好地、持久地發(fā)揮民間組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)有社區(qū)民間組織缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)置布局不合理，發(fā)展不平衡，個(gè)別在操作上不規(guī)范的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生

　　調(diào)查統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有的社區(qū)民間組織有38％是自上而下，或是有關(guān)政府部門為將職能延伸到社區(qū)或是上級(jí)部門下發(fā)文件批準(zhǔn)掛牌成立的。這些組織其實(shí)都是與社區(qū)居委會(huì)一套班子多塊牌子。同時(shí)由于對(duì)社區(qū)民間組織的培育管理尚未納入規(guī)范管理的軌道，加上社區(qū)與社區(qū)之間也存在基礎(chǔ)、設(shè)施、居民素質(zhì)等的差異，導(dǎo)致一些社區(qū)各類民間組織發(fā)展無(wú)序。如一個(gè)“天一”社區(qū)報(bào)上來(lái)14個(gè)各類民間組織，其中有10個(gè)是民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的“信息咨詢服務(wù)部”；有些社區(qū)中則很少有民間組織，甚至連一些社區(qū)急需的“服務(wù)中心”（站）等也沒(méi)有建立。此外還由于對(duì)社區(qū)服務(wù)的曲解，也發(fā)現(xiàn)一些單位和個(gè)人以商業(yè)贏利為目的擠進(jìn)社區(qū)服務(wù)業(yè)，少數(shù)不法分子趁機(jī)兜售假冒偽劣產(chǎn)品，欺詐、坑蒙群眾，影響極壞。

　　實(shí)踐證明，培育發(fā)展民間組織是組織廣大社區(qū)成員共同參與社區(qū)建設(shè)的有效途徑。要使民間組織真正在社區(qū)建設(shè)者中發(fā)揮應(yīng)有作用，必須搞清社區(qū)真正需要哪些民間組織、民間組織在社區(qū)建設(shè)中的定位以及它們與社區(qū)的關(guān)系及其發(fā)展方向等問(wèn)題，進(jìn)行深層次研究，并采取有效的措施。為此提出如下建議：

　　第一，解放思想，更新觀念。充分認(rèn)識(shí)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的意義和作用。按照資源共享、共駐共建的宗旨，無(wú)論是社區(qū)民間組織還是駐區(qū)民間組織都有義務(wù)、也有責(zé)任為社區(qū)建設(shè)做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　第二，理順關(guān)系，規(guī)范管理。要根據(jù)民間組織管理統(tǒng)一登記，雙重管理的體制，縣（市）區(qū)人民政府各級(jí)職能部門在街道或社區(qū)組建民間組織，都需經(jīng)街道簽署意見(jiàn)，由民政部門負(fù)責(zé)登記管理；縣（市）區(qū)人民政府也可以授權(quán)街道辦事處作為社區(qū)民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，由民政部門負(fù)責(zé)登記管理。

　　第三，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃。社區(qū)民間組織必須按照國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)，縣（市）、區(qū)、街道要本著“以人為本、適應(yīng)需要、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展”的原則，按照城市總體規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)民間組織的設(shè)置、布局，使社區(qū)民間組織在數(shù)量、種類、布局等方面符合社區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要，避免資源的重復(fù)浪費(fèi)。

　　第四，結(jié)合實(shí)際，靈活模式。對(duì)一些目前社區(qū)急需的又符合兩個(gè)《條例》規(guī)定條件的、社區(qū)居民生產(chǎn)生活需要而帶共性的組織，如老齡服務(wù)、社會(huì)治安、社會(huì)救助、環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、婚姻家庭、計(jì)劃生育、外來(lái)人員管理、社區(qū)服務(wù)等組織可在區(qū)級(jí)或條件具備、本身又需要獨(dú)立設(shè)置的街道成立，街道社區(qū)可以設(shè)立分會(huì)或站、點(diǎn)，其所在區(qū)（縣）民政局應(yīng)積極配合，幫助辦理登記手續(xù)。對(duì)一些以政府投入為主渠道的社區(qū)服務(wù)單位，可參照社會(huì)福利事業(yè)單位進(jìn)行事業(yè)單位登記管理。對(duì)利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的不以營(yíng)利為目的的社區(qū)服務(wù)單位，可在民政部門進(jìn)行民辦非企業(yè)登記；以營(yíng)利為目的的社區(qū)服務(wù)單位，則由工商部門進(jìn)行登記管理。對(duì)一些社區(qū)居民生產(chǎn)生活不急需甚至不需要的，也不應(yīng)該搞形式主義，以減輕社區(qū)的工作壓力和負(fù)擔(dān)，節(jié)約社區(qū)資源，避免社區(qū)忙亂現(xiàn)象。

　　第五，重在參與，共駐共建。目前社區(qū)中有社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、民間組織、公民個(gè)人以及駐區(qū)武警、部隊(duì)等。社區(qū)內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)的個(gè)人和企事業(yè)單位及其干部職工、公民個(gè)人可以志愿參加民間組織。社區(qū)民間組織以及駐區(qū)民間組織要處理好與街道、社區(qū)居委會(huì)以及其他駐區(qū)組織的關(guān)系，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力做好參與、共建、服務(wù)的文章。社區(qū)民間組織要爭(zhēng)取社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居委會(huì)專職人員參加，社區(qū)黨組織、居委會(huì)也應(yīng)積極支持社區(qū)民間組織的工作，引導(dǎo)、組織社區(qū)民間組織以及其他駐區(qū)組織共同參與社區(qū)建設(shè)，共同創(chuàng)造和諧、文明、安全、舒適的文明社區(qū)。

　　第六，創(chuàng)造條件，培育發(fā)展。目前社區(qū)建設(shè)尚處于發(fā)展階段，應(yīng)實(shí)行培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的原則，既要加強(qiáng)規(guī)范管理，又要為社區(qū)民間組織的生存發(fā)展提供良好的扶植培育環(huán)境。政府職能部門應(yīng)盡快出臺(tái)各類民辦非企業(yè)單位組建的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)一些公益、慈善、福利性和為社區(qū)居民提供便民服務(wù)的中介類組織，應(yīng)加大優(yōu)惠扶持的力度，促進(jìn)其快速發(fā)展。同時(shí)通過(guò)試點(diǎn)，建立一批符合社區(qū)建設(shè)發(fā)展要求的新型民間組織，多渠道擴(kuò)大民間組織的陣地。

　　作者單位：寧波市民政局