市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃基數(shù)轉換與各類用地布局指導意見﹙試行﹚  

前  言

    為貫徹最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要﹙2006—2020年﹚》，科學編制市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，強化土地用途管制和土地宏觀調控，部在開展全國土地利用總體規(guī)劃修編工作的同時，對各級規(guī)劃修編工作中的重點問題進行了專門研究。
2008年初以來，部規(guī)劃司會同中國土地勘測規(guī)劃院、土地整理中心、信息中心、北京市國土資源局等單位，成立專門班子，多次召開研討會、論證會，就市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中的規(guī)劃基數(shù)轉換與用地布局進行研討和論證，聽取地方基層國土資源管理部門的意見建議，深入試點市縣調查研究，在此基礎上，形成了《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃基數(shù)轉換與各類用地布局指導意見﹙試行﹚》﹙以下簡稱《指導意見》﹚，擬在規(guī)劃修編試點市、縣土地利用總體規(guī)劃編制工作中試行。
   《指導意見》主要分為四部分：一是規(guī)劃基數(shù)轉換與確認，明確了規(guī)劃基數(shù)分類及基數(shù)轉換的原則、方法、要求以及相關認定程序等；二是各類用地的空間布局，明確了各類用地規(guī)劃布局的次序和原則；三是基本農(nóng)田調整和布局要求，明確了基本農(nóng)田調整的原則、要求、檢驗分析與成果要求、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定要求及相關管制規(guī)則等；四是建設用地布局與管制要護區(qū)劃定要求，明確了建設用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗、相關管制規(guī)則等。、
部將根據(jù)試點情況，進一步完善《指導意見》，并針對規(guī)劃圖件編制要求、建設用地適宜性評價等問題進一步明確要求，為市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制工作提供技術指導。

第一章 規(guī)劃基數(shù)轉換與確認

一、規(guī)劃基數(shù)分類 
二、規(guī)劃基數(shù)轉換要求

三、規(guī)劃基數(shù)認定 

四、其他規(guī)定 
第二章 各類用地的空間布局 
一、優(yōu)先布設國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡用地 
二、協(xié)調安排基本農(nóng)田和基礎設施用地 
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局 
四、按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間 
五、留置文化景觀廊道用地 
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間 
第三章基本農(nóng)田調整和布局要求 
一、基本原則 
二、調整要求 
三、檢驗分析與成果要求 
四、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定 
五、管制規(guī)則 
第四章建設用地布局與管制要求 
一、布局原則 
二、空間管制要素 
三、劃定要求 
四、成果檢驗 
五、管制規(guī)則 

第一章 規(guī)劃基數(shù)轉換與確認
土地利用總體規(guī)劃編制中，應在土地現(xiàn)狀分類的基礎上，遵循科學實用的原則，按照以下方法，依據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類進行轉換，經(jīng)有關認定程序，確認形成規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)。
一、規(guī)劃基數(shù)分類
（一）定義
1、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。指通過土地利用變更調查或全國第二次土地調查獲得的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。
2、土地現(xiàn)狀分類（過渡期）。土地利用變更調查中采用的全國土地分類（過渡期適用）。土地現(xiàn)狀分類（二調）。第二次全國土地調查中實際采用的土地利用現(xiàn)狀分類。
3、規(guī)劃基數(shù)分類，指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃實施與管理的需要，對土地現(xiàn)狀分類進行歸并或細分形成的規(guī)劃用地分類。
4、規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)，是指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行轉換，經(jīng)有關程序審查確認的基期年各類用地基礎數(shù)據(jù)（以下簡稱“規(guī)劃基數(shù)”）。
（二）分類
1、分類體系。規(guī)劃基數(shù)分類體系采用三級分類。其中，一級類3個，為農(nóng)用地、建設用地、其他用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地，城鄉(xiāng)建設用地、交通水利用地、其他建設用地，水域、灘涂沼澤、未利用土地；三級類33個。
土地利用總體規(guī)劃編制中的規(guī)劃基數(shù)分類體系見附圖1。
規(guī)劃基數(shù)分類代碼及含義見附表1。
2、市縣鄉(xiāng)分類。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上應分到三級類，根據(jù)管理要求，可對各類用地進行細分。市、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上應分到二級類，根據(jù)管理需要，可對建設用地進行細分。
二、規(guī)劃基數(shù)轉換要求
（一）轉換原則
1、用途管制的原則。規(guī)劃基數(shù)轉換，應遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。
2、依法核定的原則。規(guī)劃基數(shù)轉換，應依法合規(guī)、嚴格核定，通過對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的合法性審查認定，確保規(guī)劃基數(shù)客觀準確，維護規(guī)劃編制工作的嚴肅性和科學性。
3、銜接可行的原則。規(guī)劃基數(shù)轉換，要充分利用土地利用變更調查、全國第二次土地調查、“四查清、四對照”等調查研究成果，與土地現(xiàn)狀分類有效銜接，滿足規(guī)劃實施和管理的需要，有利于規(guī)劃目標任務的具體落實。
4、綜合平衡的原則。規(guī)劃基數(shù)轉換，應遵循行政轄區(qū)內土地總面積不改變的原則，轉換前后的土地總面積應保持一致。（農(nóng)用地、建設用地、其他用地面積也保持不變）
（二）轉換要求
原則上，規(guī)劃基數(shù)轉換參照分類釋義和轉換對應關系直接轉換。規(guī)劃基數(shù)分類與土地現(xiàn)狀分類的對應關系見附圖2、附圖3。
1、農(nóng)用地轉換中，耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，在根據(jù)實際需要進行歸并或細分的基礎上，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應地類。
2、建設用地轉換中，城市、建制鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設用地，在根據(jù)實際需求進行細分的基礎上，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應地類。
其中，城鄉(xiāng)建設用地中，應對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獨立工礦用地進行區(qū)分，將附屬于城鎮(zhèn)的獨立工礦用地按照附屬性質分別納入城市、建制鎮(zhèn)；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設用地和采礦用地的含義進行區(qū)分。
3、水域、灘涂沼澤、未利用土地等其他地類可參照地類釋義和轉換對應關系，分別納入規(guī)劃基數(shù)分類中的相應地類。
（三）轉換方法
規(guī)劃基數(shù)轉換中，可充分利用遙感等科技手段，結合實地調查，校核土地變更調查獲二調成果，得出各類用地轉換結果，有關用地規(guī)模和范圍應標注到基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。
三、規(guī)劃基數(shù)認定
依據(jù)規(guī)劃基數(shù)分類進行轉換后，應進一步對以下土地進行確認，經(jīng)有關程序審定后形成規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)，并形成審定成果。
（一）確認
1、批而未用土地。土地已征用，有完整合法用地手續(xù)，但規(guī)劃基期尚未建設，在基期年土地利用變更調查中仍為農(nóng)用地和未利用地的，應按照規(guī)劃基數(shù)分類納入相應的農(nóng)用地和其他用地，同時應按照批準文件確定的位置、范圍和用途，在基期年土地利用現(xiàn)狀圖上標注。規(guī)劃實施期間轉為建設用地的不計入新增建設用地指標，但應納入規(guī)劃目標年建設用地總規(guī)模。
2、違法用地。規(guī)劃基期違法建設用地已經(jīng)依法查處到位的，按建設用地認定，納入建設用地規(guī)劃基數(shù)。未查處到位的，不納入建設用地規(guī)劃基數(shù)，在基期年土地利用現(xiàn)狀圖上按違法建設用地標識，應在規(guī)劃實施期間查處到位。查處后保留為建設用地的，按新增建設用地計算。規(guī)劃期滿未查處的，納入規(guī)劃目標年建設用地總規(guī)?？己?。
（二）審定
市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)實行分級審定。
1、由市政府審批的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，其規(guī)劃基數(shù)轉換結果由縣國土資源管理部門審定后，報市級國土資源管理部門備案。由省政府審批的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，其規(guī)劃基數(shù)轉換結果由縣國土資源管理部門審查，經(jīng)市級國土資源管理部門審定，報省國土資源廳備案。
2、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)轉換結果由市級國土資源管理部門審定，報省國土資源廳備案。
3、市級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)轉換結果由省級國土資源廳審定。
（三）審定成果
規(guī)劃基數(shù)確認后，應形成審定說明和圖件等審定成果。
1、審定說明。主要包括規(guī)劃基數(shù)來源、基期，規(guī)劃基數(shù)分類，規(guī)劃基數(shù)轉換和認定中的重要問題、原因分析和處理辦法；擬采用的規(guī)劃基數(shù)分類各類用地面積表（按過渡分類或按二調分類、公頃為單位統(tǒng)計，需附電子文檔）；各級國土資源管理部門的確認意見等。
2、圖件。主要為土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)轉換標示圖、土地利用規(guī)劃基數(shù)分類現(xiàn)狀圖。
四、其他規(guī)定
1、規(guī)劃基數(shù)轉換應確保規(guī)劃基期分類數(shù)據(jù)、圖件的一致性。規(guī)劃基數(shù)一經(jīng)確認，不得修改。
2、因行政區(qū)劃調整的土地利用現(xiàn)狀面積變化，需說明調整情況，并對調整前后的數(shù)據(jù)進行確認審定后，報有批準權限的國土資源管理部門。
3、結合基數(shù)轉換工作，各地應對基本農(nóng)田現(xiàn)狀進行匯總，分析核實基本農(nóng)田落實情況，形成現(xiàn)狀基本農(nóng)田的土建和數(shù)據(jù)成果。
4、規(guī)劃基數(shù)轉換結果應納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

第二章各類用地的空間布局
土地利用總體規(guī)劃編制中，應當按照以下布局次序、原則和要求，科學合理地規(guī)劃各類用地的空間布局。
一、優(yōu)先布設國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡用地
（一）設定核心生態(tài)網(wǎng)絡體系，形成最基本的國土生態(tài)屏障。
（二）保持山水平川整體形態(tài)。維持自然地貌的連續(xù)性，順應自然地形地貌的形態(tài)，按最大的適宜度安排各類用地。
（三）維系河道、湖泊及濱水地帶的自然形態(tài)。保留水系、蓄水、泄洪等通道，保護濕地系統(tǒng)，盡量恢復原有的水生生態(tài)系統(tǒng)。
（四）設定和恢復生態(tài)通道。布設最基本的動物、植物通道，建立非機動車綠色通道。
二、協(xié)調安排基本農(nóng)田和基礎設施用地
（一）在避讓生態(tài)屏障網(wǎng)絡系統(tǒng)的前提下，協(xié)調安排基本農(nóng)田和基礎設施用地。
（二）基本農(nóng)田與基礎設施要相互協(xié)調、合理布局。
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局
（一）在生態(tài)屏障網(wǎng)絡和基本農(nóng)田的間隔地帶，安排城鎮(zhèn)村建設用地，形成結構合理、人地和諧的城鎮(zhèn)和村莊用地布局。
（二）建設用地與水面、耕地、園地、林地、草地穿插布局，形成城鄉(xiāng)宜居環(huán)境的基礎。
（三）構建功能完善、有機聯(lián)系、相互協(xié)調的城鄉(xiāng)建設用地體系。
四、按最佳生態(tài)效益安排城鄉(xiāng)綠色空間
（一）在生態(tài)網(wǎng)絡、基本農(nóng)田和建設用地之外，盡可能多安排綠色用地。
（二）以耕地、園地、林地、草地、水面等共同構建，優(yōu)化布局，發(fā)揮生態(tài)功能，完善城鄉(xiāng)生態(tài)空間。
（三）整體安排城郊生態(tài)和城市綠地相結合的綠色系統(tǒng)。疏解城市，以農(nóng)田、綠地作為城市有機組成部分。分散、均衡布設公園綠地，作為城市各處的綠色基質，開放專用綠地，釋放城市公共綠地潛力。
五、留置文化景觀廊道用地
（一）整體保護人文歷史景觀，保留原有鄉(xiāng)土、民俗和休閑用地，保護多樣化的鄉(xiāng)土生境系統(tǒng)。
（二）布設綠色文化遺產(chǎn)長廊，預留鄉(xiāng)土植物群落生長和培育的用地空間。
六、發(fā)揮農(nóng)地多重功能，拓展生態(tài)空間
（一）在保護耕地的前提下，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)、景觀和間隔功能，使生態(tài)建設與耕地保護有機統(tǒng)一。
（二）將具有生態(tài)功能的耕地特別是水田作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設用地穿插布局，構建具有田園風光特色的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。
（三）鼓勵在城市保留連片、大面積的農(nóng)地、水面、山體等綠色空間，可不計為新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。
第三章基本農(nóng)田調整和布局要求
一、基本原則
新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，基本農(nóng)田調整應當按照“面積不減少，質量有提高，布局總體穩(wěn)定”的方針，遵循以下原則進行：
（一）遵循法規(guī)，規(guī)范調整。
應依照有關法規(guī)、現(xiàn)行規(guī)劃實施情況和新一輪土地利用總體規(guī)劃任務目標，對現(xiàn)狀基本農(nóng)田進行局部調整。嚴禁借規(guī)劃編制隨意調減耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、降低基本農(nóng)田質量、調整基本農(nóng)田布局的行為。
（二）確保數(shù)量，提升質量。
調整后的基本農(nóng)田數(shù)量不得低于上一級規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護面積指標；調整后的基本農(nóng)田平均質量等別應高于掉掙錢的平均質量等別，或調整部分的質量等別有所提高；調整后的基本農(nóng)田數(shù)量、質量和布局安排應協(xié)調一致。
（三）穩(wěn)定布局，明確條件。
國家和地方人民政府確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內的耕地，集中連片、有良好的水利與水土保持設施的耕地，交通沿線、城市工礦、集鎮(zhèn)村莊周邊的耕地，水田、水澆地等高等別耕地，土地整理復墾開發(fā)新增優(yōu)質耕地應當優(yōu)先華為基本農(nóng)田?，F(xiàn)狀基本農(nóng)田中的優(yōu)質園地、高產(chǎn)人工草地、精養(yǎng)魚塘等，可繼續(xù)作為基本農(nóng)田實施管護。
二、調整要求
依照基本原則，新一輪土地利用規(guī)劃編制中，基本農(nóng)田調整應符合以下要求：
（一）調入的基本農(nóng)田
1、新劃為基本農(nóng)田的土地現(xiàn)狀應當為耕地。規(guī)劃期內預期開發(fā)為耕地的未利用地和水域、預期整理復墾為耕地的建設用地、預期調整為耕地的農(nóng)用地，不得劃為基本農(nóng)田。
2、高等別耕地、集中和連片耕地、已驗收合格的土地整理復墾開發(fā)新增的優(yōu)質耕地等，應當優(yōu)先劃為基本農(nóng)田。
3、城鎮(zhèn)村建設用地規(guī)模邊界內作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地，以及城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界內作為綠色開敞空間保留的耕地可以化為基本農(nóng)田。
4、地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然災害損毀的耕地，不得劃為基本農(nóng)田。
（二）調出的基本農(nóng)田
1、低等別、質量較差、田面坡度大于25度、嚴重沙化不宜農(nóng)作、以及生態(tài)脆弱地區(qū)水土流失嚴重的基本農(nóng)田可以調出。
2、因損毀、采礦塌陷和污染嚴重難以恢復、不宜農(nóng)作的基本農(nóng)田可以調出。
3、現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地可以調出。
4、土地利用總體規(guī)劃確定的建設范圍內的基本農(nóng)田應當調出。
5、零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理的基本農(nóng)田可以調出。
三、檢驗分析與成果要求
（一）檢驗分析要求
按照上述調整要求對基本農(nóng)田調整后，按照下述要求進行檢驗分析。
1、調整部分的基本農(nóng)田比例原則不得高于20%。
2、調整后的基本農(nóng)田保護面積應不低于上一級規(guī)劃下達的基本農(nóng)田保護面積指標。
3、調整后的基本農(nóng)田平均質量等別應高于調整前的平均質量等別，或調整部分的質量等別有所提高。
4、調整后的基本農(nóng)田中的非耕地比中應當有所降低；調整后的基本農(nóng)田中坡耕地或山地的基本農(nóng)田數(shù)量及比例應當有所降低。
5、調整后的基本農(nóng)田集中程度或連片成都應當有所提高。
（二）工作及成果要求
基本農(nóng)田調整、檢驗中，需對調整前后的基本農(nóng)田變化情況進行分析，對相關成果進行評價，形成檢驗分析報告。具體包括以下內容：
1、擬定優(yōu)化方案。通過分析調整前后基本農(nóng)田的數(shù)量、質量等別、地類構成、地形坡度、集中程度、連片程度等內容，按照檢驗要求，確定基本農(nóng)田調整的優(yōu)化方案。
2、統(tǒng)計調整情況。依照基本農(nóng)田調整優(yōu)化方案，結合行政轄區(qū)內基本農(nóng)田現(xiàn)狀數(shù)量、基本農(nóng)田調入、調出面積及比例，新一輪土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田保護指標，以及基本農(nóng)田質量等別、地類構成等情況，編制基本農(nóng)田調整情況表（見附表2-4）。
3、編繪調整分析圖。將調整前后基本農(nóng)田分布情況進行疊加分析，重點標注調入、調出基本農(nóng)田的空間位置、質量等別、地類代碼等要素。
4、編寫分析報告。重點說明經(jīng)比選確定優(yōu)化方案的過程；分析調整前后基本農(nóng)田數(shù)量、質量等別、地類構成、地形坡度、集中程度、連片程度等變化情況；綜合評價優(yōu)化方案對規(guī)劃目標實現(xiàn)、耕地保護、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高，支農(nóng)資金和科技投入以及基本農(nóng)田保護制度建設的影響。
5、建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。將基本農(nóng)田調整成果納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
四、基本農(nóng)田集中區(qū)和保護區(qū)劃定
市級土地利用總體規(guī)劃編制中，應結合土地功能區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田集中區(qū)；縣級土地利用總體規(guī)劃編制中，應結合土地用途區(qū)確定，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，落實并細化市級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田集中區(qū)；鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應進一步落實縣級規(guī)劃劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，同時必須把基本農(nóng)田落實到地塊。各試點市、縣可根據(jù)實際情況劃定。有條件的地區(qū)，在基本農(nóng)田保護指標落實的前提下，還需劃定基本農(nóng)田整備區(qū)。
（一）定義
基本農(nóng)田集中區(qū)，是指基本農(nóng)田分布集中度相對較高、優(yōu)質基本農(nóng)田所占比例相對較大，需重點保護和建設的區(qū)域。
基本農(nóng)田保護區(qū)，是指為對基本農(nóng)田實行特殊保護，在土地利用總體規(guī)劃中確定的特定保護區(qū)域；是以基本農(nóng)田為保護主體，并對區(qū)內其他土地實施特殊管制的土地用途管制區(qū)。
基本農(nóng)田整備區(qū)，是指在規(guī)劃實施期間可以調整補充為基本農(nóng)田的耕地集中分布區(qū)域。區(qū)內土地整治的資金投入，引導建設用地等其它地類逐步退出，建設具有良好水利和水土保持設施的、高產(chǎn)穩(wěn)定的優(yōu)質耕地，通過補劃調整，使零星分散的基本農(nóng)田向區(qū)內集中，形成集中連片的、高標準糧棉油生產(chǎn)基地。
（二）劃區(qū)要求
1、經(jīng)國務院主管部門或者縣級以上地方政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜生產(chǎn)基地內的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在改造或已列入改造規(guī)劃的中、低產(chǎn)田；農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；集中度、連片程度較高的基本農(nóng)田；相鄰城鎮(zhèn)建、交通干線間綠色隔離帶中的基本農(nóng)田；為基本農(nóng)田和生態(tài)建設服務的無法剔除的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林和其他農(nóng)業(yè)設施，以及農(nóng)田之間的零星土地，應當劃入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
2、土地利用總體規(guī)劃已確定為城鎮(zhèn)工礦等建設區(qū)域的土地，不再劃入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
3、基本農(nóng)田集中區(qū)內基本農(nóng)田所占比例應在50%以上；基本農(nóng)田保護區(qū)內基本農(nóng)田所占比例應在75%以上。
4、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)的邊界應依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃目標和分區(qū)要求，參照已有的相關規(guī)劃，綜合考慮生態(tài)與環(huán)境建設用地安排、基礎設施建設用地布局、城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界劃定等因素確定。
5、基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)邊界應盡可能利用明顯的線形地物或河川、山脊、林帶等自然、人工地物界線，兼顧行政界線。
6、基本農(nóng)田保護區(qū)劃定中，可根據(jù)規(guī)劃期間市、縣級重點建設項目布局落位或選線走向，預留建設占用耕地規(guī)模和布局范圍，主要用于交通、水利等線型工程用地布局的調整；對于規(guī)劃期間確實不宜在城鎮(zhèn)村建設用地范圍內建設、又難以定位的獨立建設項目（如防災救災建設、社會公益項目建設、城鎮(zhèn)村重要基礎設施建設、污染企業(yè)搬遷等），應列入可在基本農(nóng)田保護區(qū)內安排建設的項目清單，預留建設占用耕地規(guī)模。預留建設占用耕地規(guī)模根據(jù)試點市、縣實際需求確定。
五、管制規(guī)則
（一）基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內鼓勵開展基本農(nóng)田建設，可進行直接為基本農(nóng)田服務的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護林及其他農(nóng)業(yè)設施的建設。
（二）土地整理復墾資金的60%以上應當優(yōu)先投入基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)。
（三）基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內非農(nóng)建設用地和其他零星農(nóng)用地應當優(yōu)先整理、復墾或調整為基本農(nóng)田；規(guī)劃期間確實不能復墾或調整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積。
（四）不得破壞、污染基本農(nóng)田集中區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)內土地，不得在區(qū)內建窯、建墳、挖沙、采石、取土、采礦、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農(nóng)田的活動。
（五）基本農(nóng)田保護區(qū)內，嚴禁安排城鎮(zhèn)村新增非農(nóng)建設。
（六）基本農(nóng)田保護區(qū)內的一般耕地在未被建設占用之前，應遵循基本農(nóng)田管制和建設政策進行管護。
（七）規(guī)劃期內已安排預留建設占用耕地規(guī)模的獨立建設項目，以及在布局走廊范圍內的交通、水利等線型工程，占用耕地面積不突破基本農(nóng)田保護區(qū)內預留規(guī)模的，符合規(guī)劃，按一般耕地報批，按基本農(nóng)田補償。

第四章建設用地布局與管制要求
一、布局原則
按照土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地指標，統(tǒng)籌存量與增量建設用地利用，在建設用地布局適宜性評價基礎上，與相關規(guī)劃相協(xié)調，合理安排建設用地布局。
（一）城、鎮(zhèn)、村、工礦等用地的宏觀布局，應當按照點軸發(fā)展規(guī)律，形成大城市組團式發(fā)展、中小城市緊湊發(fā)展、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點集聚發(fā)展的土地利用格局。
（二）城市（鎮(zhèn)）新增用地，應當盡量依托城鎮(zhèn)已有的基礎設施，少占耕地和水域，避讓基本農(nóng)田、地質災害危險區(qū)、泄洪滯洪區(qū)和重要生態(tài)環(huán)境用地。
（三）各類園區(qū)必須在城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模內控制，盡量在城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃范圍內統(tǒng)籌布局，并與周邊其他用布局相協(xié)調。
（四）采礦、能源、化工、鋼鐵等生產(chǎn)倉儲用地以及其他高污染性、危險性用地，應當與居住、商業(yè)等人口密集的用地保持安全距離。高污染性工業(yè)用地布局要避讓基本農(nóng)田保護區(qū)。
（五）農(nóng)村居民點新增用地，應當主要用于中心村建設，并與舊村縮并相掛鉤，控制自然村落的無序擴張，促進農(nóng)村居民點適度集中。
（六）交通、水利等基礎設施用地，應當與規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設用地空間格局相協(xié)調，主要用于滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化和新農(nóng)村建設的客觀需求，部分用于改善落后地區(qū)的投資環(huán)境和發(fā)展能力。
二、空間管制要素
（一）邊界
為加強對城鄉(xiāng)建設用地的空間管制，市縣土地利用總體規(guī)劃應當劃定以下建設用地邊界：
1、城鄉(xiāng)建設用規(guī)模邊界。按照規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地面積指標，劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設用地邊界。
2、城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界。為適應城鄉(xiāng)建設發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界之外劃定城、鎮(zhèn)、村、工礦建設規(guī)劃期內可選擇布局的范圍邊界。擴展邊界與規(guī)模邊界可以重合。
3、禁止建設用地邊界。為保護自然資源、生態(tài)、環(huán)境、景觀等特殊需要，劃定規(guī)劃期內需要禁止各項建設與土地開發(fā)的空間范圍邊界。禁止建設用地邊界必須在城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界之外。
（二）區(qū)域
邊界劃定后，規(guī)劃范圍內形成四個區(qū)域：
1、允許建設區(qū)。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界所包含的范圍，是規(guī)劃期內新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設用地規(guī)劃選址的區(qū)域，也是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設用地指標落實到空間上預期用地區(qū)。
2、限制建設區(qū)。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界之外、擴展邊界以內的范圍。在不突破規(guī)劃建設用地規(guī)模控制指標前提下，區(qū)內土地可以用于規(guī)劃建設用地區(qū)的布局調整；在特定條件下，區(qū)內土地可作為本級行政轄區(qū)范圍內城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的新建用地。
3、管制建設區(qū)。轄區(qū)范圍內除允許建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)外的其他區(qū)域。
4、禁止建設區(qū)。禁止建設用地邊界所包含的空間范圍，是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值，必須禁止各類建設開發(fā)的區(qū)域。
有關空間管制要素和建設用地布局示意見附圖4。
三、劃定要求
市縣規(guī)劃應劃定允許建設區(qū)、限制建設區(qū)、管制建設區(qū)和禁止建設區(qū)。其中，市級規(guī)劃應劃定城鎮(zhèn)工礦的用規(guī)模邊界和擴展邊界；縣級規(guī)劃應落實城、鎮(zhèn)、工礦建設用地規(guī)模邊界和擴展邊界；縣級規(guī)劃應落實城、鎮(zhèn)、工礦建設用地規(guī)模邊界和擴展邊界，同時劃定村莊建設用地邊界。下級規(guī)劃應落實上級規(guī)劃的空間布局要求，與上級規(guī)劃做好銜接。
（一）允許建設區(qū)與建設用地規(guī)模邊界
1、建設用地規(guī)模邊界按照有利發(fā)展、保護資源、保護環(huán)境的要求，在建設用地適宜性以及與其他相關規(guī)劃充分協(xié)調基礎上，根據(jù)各類建設用地規(guī)?？刂浦笜藙澏ā?/span>
2、允許建設區(qū)應涵蓋規(guī)劃期內將保留的現(xiàn)狀建設用地和規(guī)劃新增的建設用，劃分為城鎮(zhèn)、村莊、工礦等不同類型。
3、允許建設區(qū)布局應開展多方案比選，優(yōu)先選擇有利于保護耕地、節(jié)約集約用地的方案，盡量利用存量建設用地和未利用地，少占農(nóng)用地特別是耕地。
（二）限制建設區(qū)與建設用地擴展邊界
1、限制建設區(qū)在建設用地規(guī)模邊界外，按照保護資源與環(huán)境優(yōu)先、有利于節(jié)約集約用地的要求劃定，嚴格避讓優(yōu)質耕地和重要的生態(tài)環(huán)境用地。
2、限制建設區(qū)依托允許建設區(qū)劃定，劃分為城鎮(zhèn)、村莊、工礦等不同類型。
3、城、鎮(zhèn)、村、工礦等建設用地擴展邊界應盡量采用主要河流、高速公路、鐵路、綠化帶、山體等具有明顯隔離作用的地物。
4、無原則性沖突時，建設用地擴展邊界可采用其他相關規(guī)劃的同類邊界。
（三）禁止/管制建設區(qū)和禁止建設用地界
1、城、鎮(zhèn)、村、工礦建設用地擴展邊界外的土地一律劃入管制/禁止建設區(qū)。
2、自然保護區(qū)核心區(qū)、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的滯洪泄洪區(qū)、地質災害高危險地區(qū)等，劃入禁止建設區(qū)。
3、人口50萬以上城市建設用地擴展邊界向外2000米范圍、其他城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界向外1000米范圍，原則上應劃入管制建設區(qū)，確保城、鎮(zhèn)、村、工礦等用地合理隔離。
4、縣級以下規(guī)劃中，規(guī)劃期內將要拆遷復墾的現(xiàn)狀建設用地劃入管制/禁止建設區(qū)。
四、成果檢驗
城鄉(xiāng)建設用地空間管制要素落實到規(guī)劃圖后，圖上反映的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設用地規(guī)模應控制在規(guī)劃文本確定的相應用地規(guī)模范圍內，做到圖數(shù)一致。
（一）現(xiàn)狀建設用地檢驗。
圖上反映的合法的城、鎮(zhèn)、村、工礦建設用地現(xiàn)狀面積，應與依法依規(guī)認定的規(guī)劃基數(shù)保持一致。
（二）允許建設區(qū)檢驗。
圖上反映的各類允許建設區(qū)的用地面積，應不突破相應類型建設用地的規(guī)?？刂浦笜?；圖上反映的各類允許建設區(qū)的面積與各類建設用地規(guī)劃基數(shù)的差額，應不突破規(guī)劃期內各類新增建設用地的控制規(guī)模。
（三）農(nóng)村居民點檢驗。
圖上反映的規(guī)劃農(nóng)村居民點用地區(qū)的面積=允許建設區(qū)外的現(xiàn)狀農(nóng)村民民點用地面積+規(guī)劃新增農(nóng)村居民點用規(guī)模---整理復墾農(nóng)村居民點用地規(guī)模。
五、管制規(guī)則
（一）允許建設區(qū)
1、區(qū)內土地主導用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設發(fā)展空間，具體土地利用安排應與依法批準的相關規(guī)劃相銜接。
2、區(qū)內新增城鄉(xiāng)建設用地受規(guī)劃指標和年度計劃指標約束，應統(tǒng)籌增量保障與存量挖潛，確保土地節(jié)約集約利用。
3、規(guī)劃實施過程中，在允許建設區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可調整，但不得突破建設用地擴展邊界。
4、允許建設區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調整，須報規(guī)劃審批機關同級國土資源管理部門審查批準。
（二）限制建設區(qū)
1、區(qū)內城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用按允許建設區(qū)的要求進行管理，區(qū)內線性基礎設施用地和其他獨立建設用地按照管制建設區(qū)的要求進行管理。
2、在城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點）用地規(guī)?？刂浦笜艘呀?jīng)用完、且所有約束性指標沒有被突破的前提下，經(jīng)報規(guī)劃審批機關同級國土資源管理部門審查批準，區(qū)內土地可安排用于實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤（或農(nóng)村居民點縮并）的新增建設用地。
3、區(qū)內新增城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點）用地受年度計劃指標約束，并與拆并建設用地規(guī)模掛鉤，實行“先拆后建”。
4、區(qū)內建設占用的耕地，必須嚴格依靠轄區(qū)范圍內的舊村莊拆并復坑墾補充。
5、規(guī)劃期內建設用地擴展邊界原則上不得調整。如需調整按規(guī)劃修改處理，嚴格論證，報規(guī)劃審批機關批準。
（三）管制建設區(qū)（縣、鄉(xiāng)級）
1、區(qū)內土地主導用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設的主要區(qū)域。
2、區(qū)內新增建設用地受規(guī)劃指標和年度計劃指標雙重約束，禁止城、鎮(zhèn)、村新增建設，嚴格控制線性基礎設施和獨立建設新增用地。
3、規(guī)劃中已列明、且已安排用地布局的線性建設項目，符合規(guī)劃；規(guī)劃中未列明、或雖已列明但未安排用地布局的線性建設項目，須由規(guī)劃批準機關同級國土資源管理部門組織開展項目選址和用地的專家論證，論證通過后方可審批。
（四）禁止建設區(qū)
1、區(qū)內土地的主導用途為生態(tài)與環(huán)境保護空間，嚴格禁止與主導功能不相符的建設與開發(fā)活動。
2、除法律法規(guī)另有規(guī)定外，規(guī)劃期內禁止建設用地邊界不得調整。
3、區(qū)內土地整理復墾開發(fā)與建設項目用地，須報規(guī)劃審批機關同級國土資源管理部門組織項目選址和用地的論證，從嚴把關。