城市戶外廣告的經(jīng)營與管理——以南京市為例

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城市戶外廣告的經(jīng)營與管理——以南京市為例

http://www. 2007-3-15 10:27:56

摘　自：城市問題

一　引言

　　隨著我國經(jīng)濟體制改革的日益深入，城市化水平的不斷提高，“城市經(jīng)營”這種對城市資源進行資產(chǎn)化和資本化經(jīng)營的新的管理方式已成為加快城市發(fā)展的重要策略。所謂“城市經(jīng)營”就是以城市發(fā)展、社會進步、人民物質(zhì)與文化生活水平的提高為目標(biāo)，通過市場機制對城市中的土地資本以及道路、橋梁等人力作用資本和路、橋冠名權(quán)等相關(guān)延伸資本實行重組、營運，來改變原先在計劃經(jīng)濟條件下形成的政府對市政設(shè)施只建設(shè)、不經(jīng)營，只投入、不收益的狀況，走以城建城之路。戶外廣告作為城市資產(chǎn)中的城市延伸資產(chǎn)，對其實行資本化經(jīng)營可以使這種城市延伸資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢越?jīng)營的價值資本，使存量資產(chǎn)變?yōu)楦挥谢盍Φ目僧a(chǎn)生新價值的資本，達到城市資產(chǎn)的保值增值。此外，戶外廣告還是一個城市發(fā)展的窗口，是一個城市文化內(nèi)涵和文明程度的反映，同時也是一個城市科學(xué)管理水平和綜合經(jīng)濟實力的縮影。本文擬在分析南京市戶外廣告經(jīng)營管理存在問題的基礎(chǔ)上，提出南京市戶外廣告經(jīng)營思路，以為南京市有效管理戶外廣告資源并進行資產(chǎn)性經(jīng)營，緩解城市建設(shè)資金壓力，塑造城市形象，提高城市競爭力提供參考和借鑒，也為其他城市戶外廣告的經(jīng)營管理提供參考和借鑒。

　　二　南京市戶外廣告現(xiàn)狀

　　我國的戶外廣告是隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及人們生活方式的改變而迅速發(fā)展起來的。1997年以后，物美價廉的戶外廣告由于其價格優(yōu)勢出現(xiàn)了第一次質(zhì)的飛躍，戶外廣告現(xiàn)已躍居為僅次于電視的第二大媒體。從全球范圍看，戶外廣告市場占整個全球廣告市場的6%，其中美洲占3.5%，歐洲占6.5%，亞洲占11.6%，其中中國占亞洲總比率的18%，可見戶外廣告在中國是一個普遍受歡迎的媒體。而就是這樣一個在我國大受歡迎的戶外媒體并沒有對城市建設(shè)帶來可觀的收益。在城市國有土地實行有償出讓近20年以后，人們才意識到戶外廣告經(jīng)營在籌措城市建設(shè)資金、塑造城市形象、提高城市競爭力的重要作用。

　　南京的戶外廣告市場是從上世紀(jì)90年代發(fā)展起來的，從起先僅有的幾家迅速發(fā)展到90年代末的80多家。截至2005年3月，在市容部門申領(lǐng)了戶外廣告發(fā)布許可證的公司已達120多家，而實際在南京從事戶外廣告業(yè)的公司，遠(yuǎn)不止這個數(shù)。據(jù)了解，在南京市最繁華的新街口核心地段，一塊100平方米的戶外廣告牌，一年能得到300萬元廣告收益，城市政府獲得的空間有償占用費僅約每平方米每月一毛錢，扣除樓主部分的分成，大量廣告收益流入廣告商的腰包?？梢姵鞘袘敉鈴V告經(jīng)營的巨大潛力。事實上，中部內(nèi)陸城市太原市，早在2001年12月1日，市人民政府就頒布了《太原市戶外廣告設(shè)置和管理辦法》，并從2002年起，開始對經(jīng)營性戶外廣告進行公開拍賣。在短短3年的時間內(nèi)，太原市通過拍賣戶外廣告經(jīng)營權(quán)已累計籌得2.4億元的城建資金。通過公開拍賣，為戶外廣告經(jīng)營創(chuàng)造了一個“公平、公正、公開”的市場環(huán)境，規(guī)范了戶外廣告設(shè)置，優(yōu)化了戶外廣告資源的配置，合理地分配了戶外廣告收益，為城市發(fā)展提供了建設(shè)資金，并杜絕了政府官員可能的行政腐敗。城市競爭力在全國名列前茅的南京市和太原相比，從自然稟賦、人文資源以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平各方面來看，都比太原具有更大的優(yōu)勢，因此在南京對戶外廣告進行市場化運作具有可行性。

　　三　戶外廣告設(shè)置中存在的問題

　　城市土地市場化經(jīng)營管理已成功實施多年，這為城市戶外廣告的經(jīng)營管理提供了很多可借鑒的經(jīng)驗。戶外廣告作為城市資產(chǎn)的一部分，應(yīng)該和城市土地一樣對其進行市場化運作，以體現(xiàn)其資產(chǎn)價值。雖然南京市在戶外廣告經(jīng)營管理方面取得了一定的成績，但目前還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　1.缺乏規(guī)劃

　　雖然目前南京市對戶外廣告做了一定的規(guī)劃，但從城市景觀方面來看并沒有對戶外廣告在規(guī)格、內(nèi)容、形式、色彩、地域性特征等方面進行綜合考慮、全盤規(guī)劃。由于戶外廣告沒有全面詳細(xì)的規(guī)劃可循，往往會影響和破壞某些特定的歷史文化區(qū)和社會行政區(qū)的獨有的氛圍和特質(zhì)。例如在新街口地區(qū)，一些文保單位上也架起了廣告，這嚴(yán)重影響了城市的人文景觀。由于規(guī)劃的滯后，目前南京市戶外廣告的設(shè)置并沒有體現(xiàn)出具有深厚文化底蘊的六朝古都的特色。

　　2.設(shè)置隨意性大，與整體景觀不協(xié)調(diào)

　　由于目前南京市未對戶外廣告做全盤規(guī)劃，以致戶外廣告設(shè)置隨意性大，與城市景觀不協(xié)調(diào)，對城市景觀沒有起到美化、亮化的作用。在形式上，戶外廣告貪大求密，不僅使原有空間變得面目全非，而且給人造成一種視覺污染。例如在南京第一商圈新街口，一堆過于密集的巨型廣告牌給人強烈的視覺沖擊，有的建筑物已看不出它的原來面目，完全被淹沒在撩人的廣告后面。在湖南路與中央路交界處，一塊400平方米的南京最大的廣告牌，與城市環(huán)境極不協(xié)調(diào)。按照要求，道路廣告的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是每塊間隔60米，廣告要整潔美觀，而且大小、尺寸一致，與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)。但在新街口的管家橋路段，每隔10米左右就有一個道路廣告，而且廣告設(shè)計較亂，明顯不符合要求。

　　3.產(chǎn)權(quán)“殘缺”

　　產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括權(quán)能和利益兩個方面，任何一個主體，有了屬于他的產(chǎn)權(quán)，不僅意味著他有權(quán)做什么，而且意味著他得到了相應(yīng)的利益，或者有了獲取相應(yīng)利益的穩(wěn)定的依據(jù)或條件。收益性是產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利的集中體現(xiàn)，沒有收益性便不存在真正的財產(chǎn)權(quán)利。一項財產(chǎn)能否給財產(chǎn)主體帶來收益，也是區(qū)別它是否是落實財產(chǎn)權(quán)利的重要標(biāo)志，不能帶來收益的財產(chǎn)權(quán)利只是“虛設(shè)”或“殘缺”的產(chǎn)權(quán)而已。目前就戶外廣告的產(chǎn)權(quán)主體——政府而言，并沒有得到相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收益，產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán)沒有得到維護。因政府對城市公共設(shè)施和公共建筑的投資建設(shè)、城市競爭力的提升等因素導(dǎo)致戶外廣告需求量增加，而使得戶外廣告產(chǎn)生了巨大的間接收益，應(yīng)歸政府所有。但是由于產(chǎn)權(quán)“殘缺”，政府應(yīng)得的這部分收益就大量流入廣告商手中，這同時也產(chǎn)生了戶外廣告的收益分配不公的現(xiàn)象。

　　其次，由于產(chǎn)權(quán)的“殘缺”還會產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。由于上下級政府和同級政府不同部門對戶外廣告這一公共物品的產(chǎn)權(quán)界定不清，現(xiàn)實中存在大量為獲得廣告審批權(quán)和廣告批租收入分配而進行的各個利益主體的尋租活動。這種產(chǎn)權(quán)上的“殘缺”往往使得審批過程中審批人員自由量裁權(quán)過大，個別審批人員在追求自身利益最大化的過程中損害了公共利益，使得公共產(chǎn)權(quán)有私有化的傾向。而對廣告商來說，與獲得廣告經(jīng)營權(quán)后的巨大收益相比，他愿意花成本去賄賂個別審批人員。這種尋租活動，既導(dǎo)致了資源配置的低效率，更重要的是它又導(dǎo)致了公共權(quán)力的腐敗。

　　4.多頭管理，權(quán)力分散

　　多頭管理、權(quán)力分散是導(dǎo)致戶外廣告管理混亂的重要原因。多頭管理勢必會導(dǎo)致無人管理或者弱化管理。南京市在戶外廣告經(jīng)營權(quán)由政府統(tǒng)一招標(biāo)拍賣之前，涉及戶外廣告管理的部門有工商、規(guī)劃、城建、城管、市政、公安、文化等多個部門。而這些部門之間又沒有一個協(xié)調(diào)辦法，彼此都在努力追求部門利益最大化，這種部門之間的博弈使得管理部門對戶外廣告的監(jiān)管不力。對于廣告商來說，他們往往可以利用多頭管理，權(quán)力分散這種管理體制上的空檔和漏洞，在成本最小化的基礎(chǔ)上，通過非正常渠道取得戶外廣告經(jīng)營權(quán)。這一過程不僅滋生了腐敗，同時使戶外廣告作為城市資產(chǎn)的價值也不能完全體現(xiàn)。據(jù)南京市市容部門統(tǒng)計，到2005年3月，南京市戶外廣告發(fā)布總量已超過10萬平方米，其中40%屬于違規(guī)設(shè)置。一類是未經(jīng)審批，擅自設(shè)置；另一類是篡改審批內(nèi)容，違規(guī)設(shè)置。而這些問題的產(chǎn)生根源就是多頭管理多頭審批所致。

　　5.市場化經(jīng)營不足，公共產(chǎn)權(quán)主體上的產(chǎn)外廣告未體現(xiàn)出城市資產(chǎn)的價值

　　公共產(chǎn)權(quán)主體上的戶外廣告和城市土地一樣是可經(jīng)營的資產(chǎn)，政府作為產(chǎn)權(quán)主體有權(quán)對其進行資本化運營以獲取相應(yīng)的收益。對戶外廣告的市場化運作就是使戶外廣告的經(jīng)營權(quán)在政府與廣告商之間產(chǎn)生流動并以交易的形式表現(xiàn)出來，這一過程不僅體現(xiàn)了戶外廣告的資產(chǎn)價值，而且政府也獲得了相應(yīng)的收益。將戶外廣告納入城市經(jīng)營的范疇，不僅有利于戶外廣告資源的優(yōu)化配置，從根本上杜絕“暗箱操作”，合理分配社會財富，而且可以解決城市建設(shè)資金短缺的問題。但目前，南京市對戶外廣告經(jīng)營管理并沒有完全實現(xiàn)市場化，經(jīng)營權(quán)的流動性沒有以交易的形式表現(xiàn)出來，這不僅使政府因所有權(quán)獲得的收益微不足道，而且戶外廣告的資產(chǎn)價值也沒有充分得到體現(xiàn)。

　　四　南京市戶外廣告經(jīng)營管理的對策建議

　　從長遠(yuǎn)看，在市場經(jīng)濟條件下，要解決戶外廣告經(jīng)營與管理中存在的問題，使其充分發(fā)揮在城市發(fā)展中的重要作用，就必須在建立有效的戶外廣告產(chǎn)權(quán)制度、健全相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對戶外廣告進行市場化的經(jīng)營和管理。戶外廣告市場化經(jīng)營管理機制的建立是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及到政府、財政等體制性問題，而且涉及到法規(guī)、制度等法制問題，本文就目前南京市戶外廣告經(jīng)營管理中的重點問題，提出若干對策建議。

　　1.對產(chǎn)外廣告統(tǒng)一規(guī)劃，與城市景觀在整體上協(xié)調(diào)一致

　　戶外廣告的規(guī)劃和設(shè)置要與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)，不能為設(shè)廣告而設(shè)廣告。為改變目前戶外廣告貪大求密、局部雜亂無章、與城市景觀不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，有關(guān)部門應(yīng)該制訂一個與城市規(guī)劃相適應(yīng)的戶外廣告總體規(guī)劃，對照廣告法規(guī)和行業(yè)自律條例，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃的要求，提供科學(xué)合理、切實可行的管理依據(jù)和實施標(biāo)準(zhǔn)，為城市戶外廣告的規(guī)劃和管理摸索出一套行之有效的實施方案，做到有法可依，有章可循。

　　戶外廣告的規(guī)劃要科學(xué)合理，并可服務(wù)于城市景觀建設(shè)。這就要求對戶外廣告的規(guī)劃不僅要對它的總量控制、地域設(shè)置、法規(guī)制定等宏觀方面進行原則指導(dǎo)，而且要對具體區(qū)域的戶外廣告的位置、大小、種類、色彩、質(zhì)量、內(nèi)容等微觀方面進行細(xì)化安排。這樣不僅使戶外廣告的整體風(fēng)格與個體美觀達到了統(tǒng)一，而且使戶外廣告自然和諧地融入城市景觀當(dāng)中。

　　2.建立有效產(chǎn)權(quán)機制

　　主流經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，市場機制正常作用的基本條件是明確的、專一的、安全的、可轉(zhuǎn)移的和可實行的涵蓋所有資源、產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是有效利用、交換、保存、管理和對資源進行投資的先決條件。明晰戶外廣告的產(chǎn)權(quán)，建立有效的產(chǎn)權(quán)機制是對戶外廣告進行市場化運作的前提條件。目前，南京市應(yīng)該建立有效的產(chǎn)權(quán)機制，將戶外廣告納入城市經(jīng)營的范疇。產(chǎn)權(quán)本身是獲取收益的基本依據(jù)，建立有效產(chǎn)權(quán)機制，明晰產(chǎn)權(quán)，有助于收益分配的規(guī)范化。在戶外廣告經(jīng)營管理中，有效的產(chǎn)權(quán)機制可以保護產(chǎn)權(quán)主體的收益，排斥非產(chǎn)權(quán)主體對收益的侵占。

　　3.公共用地或建筑物上產(chǎn)外廣告經(jīng)營權(quán)由政府統(tǒng)一實行招標(biāo)拍賣

　　政府作為戶外廣告的產(chǎn)權(quán)主體在戶外廣告經(jīng)營管理中并沒有得到相應(yīng)的廣告收益，相反，這部分收益被廣告商無償占有。有鑒于此，在建立有效的產(chǎn)權(quán)機制的基礎(chǔ)上，政府對戶外廣告進行市場化經(jīng)營管理就成為一種必然選擇。目前市場化管理的最透明的防止行政腐敗的方式就是招標(biāo)、拍賣方式。通過招標(biāo)、拍賣方式出讓戶外廣告經(jīng)營權(quán)，城市政府不僅能夠獲取、積累城市戶外廣告的需求信息，有效配置戶外廣告資源，同時還可以獲得相應(yīng)的收益。通過招標(biāo)、拍賣市場化的方式取得戶外廣告經(jīng)營權(quán)充分體現(xiàn)了城市空間資源的資產(chǎn)價值，并在很大程度上規(guī)范了戶外廣告設(shè)置管理。

　　4.地方政府應(yīng)該制定一個多層次的、互相補充的關(guān)子產(chǎn)外廣告的法律法規(guī)體系

　　政策法規(guī)是城市資本化經(jīng)營的保障。戶外廣告經(jīng)營作為城市經(jīng)營的有機組成部分，同樣需要有相應(yīng)的政策法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范新的市場行為。市政府應(yīng)制定一個多層次的、互相補充的有關(guān)戶外廣告的法律法規(guī)體系來為戶外廣告市場化機制的建立提供制度保障和政策環(huán)境。

　　5.強化管理，建立有效的監(jiān)管機制

　　將過去由市容、規(guī)劃、工商、市政、園林、交通等部門共同管理審批戶外廣告改為由一個指定的管理部門統(tǒng)一監(jiān)管，避免戶外廣告的違規(guī)設(shè)置。借鑒太原、蘇州等城市的成功經(jīng)驗，目前南京市已明確規(guī)定戶外廣告由市政公用局來管理，其他局協(xié)調(diào)配合，在強化管理的基礎(chǔ)上建立有效的監(jiān)管機制來保障產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。

　　6.大力宣傳產(chǎn)外廣告經(jīng)營的必要性

　　對戶外廣告進行市場化的經(jīng)營和管理，是市場經(jīng)濟條件下盤活城市資產(chǎn)的現(xiàn)實選擇，也是解決城市建設(shè)資金缺乏的必由之路。它不僅僅是政府的工作，而且也是惠及城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要策略。由于南京市戶外廣告市場化經(jīng)營才剛剛起步，部分廣告商和民眾還未認(rèn)識到戶外廣告經(jīng)營在城市社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，因此必須通過各種媒體手段大力宣傳戶外廣告經(jīng)營的重要性，使大家積極配合戶外廣告的經(jīng)營管理工作。

　　五　對葬公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告經(jīng)營管理的討論

　　2005年，南京市政府頒布的《南京市經(jīng)營性戶外廣告有償設(shè)置管理規(guī)定》，對非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告的經(jīng)營管理辦法作了兩個重要規(guī)定，其中第七條規(guī)定：業(yè)主單位需要在其建筑物、構(gòu)筑物、場地設(shè)置符合規(guī)劃、市容要求的經(jīng)營性戶外廣告的，應(yīng)當(dāng)納入招標(biāo)、拍賣計劃，統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣；第十二條規(guī)定：在非公共產(chǎn)權(quán)的建筑物、構(gòu)筑物、場地上有償設(shè)置經(jīng)營性戶外廣告的收入，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定給予業(yè)主單位一定的經(jīng)濟補償。這一規(guī)定的出臺在社會各界引起了很大的爭議，筆者在對非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告收益進行分析的基礎(chǔ)上，提出一些在非公共產(chǎn)權(quán)主體上設(shè)置經(jīng)營性戶外廣告的建議。

　　1.非公共產(chǎn)權(quán)主體上產(chǎn)外廣告的產(chǎn)權(quán)與收益分析

　　單純從產(chǎn)權(quán)角度分析，非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告產(chǎn)權(quán)主體是業(yè)主，但是從非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告的收益來看，它的間接收益主要來自以下幾部分：第一，城市經(jīng)濟發(fā)展；第二，城市化水平的提高；第三，城市規(guī)劃變化帶來的區(qū)位條件的優(yōu)化；第四，政府對城市公共設(shè)施的投資建設(shè)；第五，政府對公共建筑的投資建設(shè)；第六，城市競爭力的提升；第七，業(yè)主對非公建筑物的投資建設(shè)。從收益權(quán)的角度分析，前六部分是源自政府對城市的投資建設(shè)產(chǎn)生的收益，這部分應(yīng)歸政府所有，只有最后一部分屬于業(yè)主的貢獻，而這部分歸業(yè)主所有的收益僅占間接收益的很小一部分。如果非公共產(chǎn)權(quán)主體上的戶外廣告經(jīng)營權(quán)由業(yè)主自己與廣告商交易的話，城市政府理應(yīng)獲得的那部分收益就被廣告商無償占有，造成城市資產(chǎn)的流失。

　　對產(chǎn)權(quán)的保護是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。然而對私有產(chǎn)權(quán)的保護并不是絕對的，絕對的產(chǎn)權(quán)保護制度會影響城市功能的提升和發(fā)展的步伐。在現(xiàn)代社會中，物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)是受到制約的，政府可以依據(jù)公共利益的需要，在合理補償?shù)那疤嵯?，對私有財產(chǎn)進行征收；還可以在不妨礙所有權(quán)人利益的前提下，對私人的不動產(chǎn)進行干涉。

　　2.非公共產(chǎn)權(quán)主體上設(shè)置經(jīng)營性戶外廣告的建議

　　為了平衡私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間的矛盾，規(guī)范非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告的經(jīng)營管理，筆者認(rèn)為應(yīng)該在征得業(yè)主的同意并給予業(yè)主合理的經(jīng)濟補償?shù)幕A(chǔ)上，對非公共產(chǎn)權(quán)主體上戶外廣告經(jīng)營權(quán)由政府統(tǒng)一實行招標(biāo)、拍賣。首先，應(yīng)該清晰地界定政府的收益權(quán)并制定相關(guān)法律法規(guī)予以保護，以合理分配戶外廣告收益；其次，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，明確私有產(chǎn)權(quán)和公共利益發(fā)生沖突時私有產(chǎn)權(quán)的分割辦法；最后，應(yīng)組織相關(guān)部門制定補償標(biāo)準(zhǔn)，維護業(yè)主作為私有產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。
作者：黃瑋　杜超　周寅康來源：《城市問題》

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