【正文】
     選區(qū)，又稱為選舉區(qū)，是選民開展選舉活動，直接選舉產(chǎn)生國家代議機關(guān)代表的基本單位。選區(qū)劃分和直接選舉密切關(guān)聯(lián)，任何國家的直接選舉，在選舉開始以前，都要按一定的原則首先劃分選區(qū)，這不僅在于使選民在一定區(qū)域內(nèi)參加選舉更為方便，也是為了更好地計算選票和實現(xiàn)選舉目標。“選區(qū)作為一種地理區(qū)域，在其界域內(nèi)也許包含著形形色色的，有時也許是互不相容的、社會的、經(jīng)濟的、宗教的或種族的利益，所有這些利益都要求予以反映。”因此，選區(qū)劃分的關(guān)鍵就在于如何通過合理劃分選區(qū)而使選舉產(chǎn)生的代表更具廣泛的代表性，或者說，使選舉盡可能多地包容或反映各方面的利益。
  （一）選區(qū)劃分的制度變遷
  我國選區(qū)劃分辦法早在建國之前就進行了實踐，在建國之初就已經(jīng)確定,以1979年為界可以劃分為兩個階段。
  第一階段：1953年選舉法。根據(jù)1953年選舉法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的選舉均按選民居住情況劃分選區(qū)，施行統(tǒng)一標準的選區(qū)劃分。此后，分別以規(guī)范性文件的形式對其進行了兩次調(diào)整。1953年4月3日發(fā)布的《中央選舉委員會關(guān)于基層選舉工作的通知》進行了補充規(guī)定，選區(qū)必須在進行人口調(diào)查和選民登記以前劃定，結(jié)合人口與居住的自然條件劃分，每一選區(qū)的人口數(shù)應與當?shù)孛恳淮硭鶓淼娜丝跀?shù)大體適應，結(jié)合人口與居住的自然條件劃分，每一選區(qū)一般以直徑不超過二十華里為原則；一般的選區(qū)以能產(chǎn)生兩三個或三個以上的代表為適當；人口稀散、地區(qū)遼闊之處，可以一個選區(qū)選出一個代表，特殊的還可以兩個選區(qū)合選一個代表。1956年5月28日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于1956年選舉工作的指示》對選區(qū)劃分方式作了局部調(diào)整，規(guī)定農(nóng)村以生產(chǎn)單位為基礎(chǔ)劃分選區(qū)，城市以居民居住地區(qū)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)，較大的廠礦、企業(yè)、機關(guān)、學校等單位能夠產(chǎn)生一名以上代表的可以單獨劃成一個選區(qū)，不夠產(chǎn)生一名代表的可以由鄰近的幾個單位或者同當?shù)鼐用窈掀饋韯澇梢粋€選區(qū)。
  第二階段：1979年選舉法。1979年選舉法對《國務(wù)院關(guān)于1956年選舉工作的指示》中的選區(qū)劃分方式給予了立法認定，規(guī)定選區(qū)應按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分。在1983年《全國人大常委會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》中又增加了選區(qū)大小按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分的規(guī)定，但是在1986年選舉法修改時并未將“選區(qū)大小按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分”吸收進法律條文，只是對選區(qū)劃分方式作了更明確的規(guī)定，即選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。1995年選舉法修改時，不僅將“選區(qū)劃分按照每一選區(qū)選一至三名代表劃分”列入法律條文，而且增加了“兩個大體相等”的新標準，即城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等；農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等。2004年選舉法第四次修改時，盡管很多地方提出了選區(qū)劃分中存在的問題和修改建議，但是因為經(jīng)驗尚不成熟，沒有采納吸收。
  選區(qū)劃分的制度變遷，事實上也折射出我國社會結(jié)構(gòu)所處不同階段的組織化程度，反映了選區(qū)劃分的未來發(fā)展趨勢。1953年選舉法隨規(guī)范的社會結(jié)構(gòu)允許農(nóng)村與城市人口的相對流動，且沒有戶籍制度予以強制分離，因此選區(qū)劃分可以直接以與人口流動較為密切的居住地要素為依據(jù)。但是1979年選舉法正是建立在戶籍制度對農(nóng)村與城市的二元分立治理基礎(chǔ)上的，且全國無論鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)都實行單位制，因此選區(qū)劃分必須嚴格以單位為基礎(chǔ)。1986年選舉法、1995年選舉法則部分反映了改革開放以后城市單位體制逐步走向解體的現(xiàn)實，選區(qū)劃分開始考慮城鎮(zhèn)人口的流動，但是對農(nóng)村的選區(qū)劃分仍以靜態(tài)人口分布為基礎(chǔ)進行調(diào)整。
  （二）選區(qū)劃分的實踐經(jīng)驗
  1、選區(qū)劃分的一般程序
  在農(nóng)村，根據(jù)農(nóng)村基本上以一個自然村或管理區(qū)（村民委員會）作為生產(chǎn)、生活的活動
  單位的特點，劃分縣一級（包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣）代表的選區(qū)，一般以管理區(qū)（村民委員會）為單位劃分。不足分配一個代表名額的，以就近兩個或者多個管理區(qū)（村民委員會）聯(lián)合劃為一個選區(qū)。選舉鄉(xiāng)一級（包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）代表的選區(qū)，一般可以自然村為單位劃分。如果一個自然村不足分配一個代表名額的，以就近兩個或多個自然村聯(lián)合劃為一個選區(qū)。一些邊遠山區(qū)，居住狀況十分分散難以聯(lián)合劃分選區(qū)的，在代表名額允許的前提下，盡可能單獨劃分選區(qū)。
  在城鎮(zhèn)，根據(jù)人口比較集中、人戶分離情況比較普遍和突出的特點，一般以生產(chǎn)、工作單位或者按行業(yè)、系統(tǒng)劃分選區(qū)，無工作單位的公民可以按居民委員會歸屬劃分選區(qū)。人口數(shù)多，足以分配一至三名代表名額的，可以單獨劃分為一個選區(qū)；人口數(shù)少，不足以分配一個名額的，可以就近或按系統(tǒng)若干單位聯(lián)合劃為一個選區(qū)。
  屬少數(shù)民族聚居的情況，按照本地的民族關(guān)系和居住狀況，各少數(shù)民族選民有條件地最好單獨劃分選區(qū)，以保證依法選舉產(chǎn)生該少數(shù)民族的代表。
  2、 選區(qū)劃分的四種類型
  （1）復合選區(qū)劃分法。即在劃分選區(qū)時，如果存在著兩個或者兩個以上的民族，則必
  須照顧到當?shù)氐拿褡尻P(guān)系。可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)劃分應盡量做到行政區(qū)域內(nèi)就近和同類型的單位劃分在一起。這樣既有利于選民熟悉候選人，也不致于使選民因參加選舉而影響生產(chǎn)和工作。
   （2）單一選區(qū)劃分法。即一個單位人數(shù)夠劃一個選區(qū)的，應盡量劃分為單一選區(qū)；人口特多或比較分散、偏僻的村莊和人口特少的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也可單獨劃分為一個選區(qū)。對兩個或兩個以上民族的地區(qū)，對其中民族特點比較突出的少數(shù)民族，盡可能劃分為一個選區(qū)，而不能同其他單位聯(lián)合劃在一個選區(qū)，以體現(xiàn)其民族感情和風俗習慣。劃分單一選區(qū)，有利于組織選舉和選民參加選舉活動，有利于選民對候選人情況的熟悉和了解，有利于充分發(fā)揚民主，搞好選舉。
  （3）聯(lián)合選區(qū)劃分法。即在人數(shù)不夠劃分為一個選區(qū)的情況下，街道內(nèi)鄰近的單位可以就近劃分為聯(lián)合選區(qū)。
  （4）混合選區(qū)劃分法。即應按每一選區(qū)選舉產(chǎn)生一至三名代表的規(guī)定，以分配的代表名額和選舉人數(shù)為依據(jù)，區(qū)分不同情況，可以由單位和附近街道劃分為混合選區(qū)。
  3、選區(qū)劃分的復合標準
  現(xiàn)行人大代表選舉的選區(qū)劃分采用的是復合型標準，需要考慮三重因素：一是地域和單
  位因素，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū)；二是代表因素，按照每一選區(qū)選一至三名代表的標準確定選區(qū)的大?。蝗侨丝谝蛩?，使各選區(qū)的人口數(shù)大致平衡。在選區(qū)的實際劃分中，人口因素起著絕對重要的作用。人口數(shù)之所以重要，是因為代表名額分配的主要依據(jù)就是人口數(shù)（即每一代表所代表的人口數(shù)）。而選舉法對選區(qū)劃分中的人口數(shù)有兩項硬性的規(guī)定：首先是農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)；其次是城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等，農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應當大體相等。但是如果按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要考慮三重因素的復合型選區(qū)劃分標準，在現(xiàn)實的選區(qū)劃分中有一定的難度。
  4、選區(qū)劃分的基本原則
  （1）便于選民參加選舉活動，便于選舉組織工作的進行。由于選舉是選民參加國家政
  治生活與行使民主權(quán)利的基本形式，因此選區(qū)的劃分要充分考慮選民的實際情況，應從維護選民利益的角度出發(fā)確定選區(qū)的大小與范圍。一方面要考慮人口居住狀況，同時要考慮選民的分布、民族成分、歷史傳統(tǒng)等因素。另一方面要考慮行政區(qū)域的劃分、政權(quán)機關(guān)的設(shè)置、企事業(yè)單位的具體分布等情況。同時，中國選舉制度的民主性決定了選區(qū)劃分不能考慮任何黨派和特定團體的利益，更不允許利用選區(qū)劃分追求與滿足個人不正當?shù)睦妗?
  （2）便于選民了解候選人，便于代表聯(lián)系選民。選舉制度是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了政治體制運行的程序正義。選舉制度的基本價值是選民根據(jù)自己的自由意志選舉人民代表與國家機關(guān)領(lǐng)導人，選民與候選人之間的相互了解是選舉制度獲得合法性的重要前提。由于中國選舉制度下的人民代表大會實行非職業(yè)化，代表的活動不能脫離居住地區(qū)、生產(chǎn)單位、事業(yè)單位或者工作單位，這些地區(qū)是選民了解候選人的基本場所。合理劃分選區(qū)，有利于選民在自己工作或生活地區(qū)了解候選人，發(fā)揮其政治積極性。
   （3）選區(qū)劃分要充分考慮選民行使監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。根據(jù)選舉法的規(guī)定，選民有權(quán)監(jiān)督與罷免自己選出的代表，為了有效地行使這一權(quán)利，選民應在選區(qū)內(nèi)即使了解代表是否模范地遵守憲法和法律，是否履行了其職權(quán)。合理的選區(qū)劃分便于選民了解代表的活動，有效地發(fā)揮監(jiān)督與罷免權(quán)。
  （三）選區(qū)劃分在實踐中出現(xiàn)的問題
   1、行政化趨向
  選舉法第二十四條規(guī)定，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。但在城市一般都按工作單位、生產(chǎn)單位劃分選區(qū)，對沒有工作單位，關(guān)系在街道、居委會的人才按居住地劃分選區(qū)。按單位劃分選區(qū)，使選區(qū)劃分行政化，很容易選出該單位的領(lǐng)導。
  從史衛(wèi)民先生對廣東南海的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，城市選區(qū)按市機關(guān)、街道劃分，在劃分機關(guān)選區(qū)時，又可有目的地把擬選舉出代表的那些單位分別劃為不同選區(qū)。對南海市第十二屆人大代表選區(qū)劃分的選舉結(jié)果清楚地表明，這種選區(qū)劃方法可以使有關(guān)領(lǐng)導都能順利地當選為代表。市政府辦公室與七個公司劃為一個選區(qū)，結(jié)果市長、副市長當選為代表，七個公司占有選區(qū)至少80％以上的選民，卻沒有選出一個代表。市公安局劃為一個選區(qū)，公安局長就當選為代表。更奇怪地是，有三位副市長和一位市長助理沒有與市長同劃分在市政府辦選區(qū)，而是分別在各自主管的局系統(tǒng)里選舉，自然都當選為代表。
  選區(qū)劃分的行政化一方面壓抑了選民的參選積極性,另一方面使有志于參政議政的“獨立候選人”的產(chǎn)生難乎其難。現(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分,而是按工作單位劃分。這就使各個單位的負責人可以操縱其單位的選舉,具有天時地利人和的優(yōu)勢，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負責人。更嚴重的問題是,選區(qū)的劃分完全按照上級的意圖安排,劃定的選區(qū)往往有一個單位在人數(shù)上占有絕對優(yōu)勢,也就是說上級的意圖是讓該單位的負責人或者安排的什么人當選人大代表。這種意圖可能是出于對人大代表性的安排,但卻給選舉的公正性與民主性造成了某種傷害。因為廣大的選民是看得很清楚的,既然選舉結(jié)果在選舉前就決定了,那么他們的投票行為僅僅只是給選舉組織的組織意圖披上“合法的外衣”,沒有什么價值。再者,由于投票也是在各個單位的組織督促下進行。所以,盡管在各個單位的督促下投票率看似很高,但選舉的質(zhì)量卻不一定高。
  2、任意性問題
  選區(qū)劃分的隨意性，主要表現(xiàn)在三個方面：
  第一，區(qū)（縣）直機關(guān)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)的人均數(shù)差額較大。在選舉中突出區(qū)（縣）機關(guān)地位，給區(qū)（縣）機關(guān)一些特殊照顧，是各地通行的“合理”辦法，但過大的差額，已經(jīng)造成了區(qū)（縣）機關(guān)選民和各鎮(zhèn)選民之間事實上的不平等。
  第二，從每一代表所代表的人口數(shù)的來看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)，已超出了法律規(guī)定的“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)”的范圍。例如青島市換屆選舉第二屆人大代表,從每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)來看,農(nóng)村選區(qū)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù),與區(qū)機關(guān)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)之比都在四倍以上。城陽鎮(zhèn)城陽村選區(qū)總?cè)丝跀?shù)為9800 人,該選區(qū)分配代表名額數(shù)為3名,每一代表所代表的人口數(shù)為4900 名,是區(qū)機關(guān)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)的平均數(shù)543 名的9倍,甚至區(qū)機關(guān)有的選區(qū)還達不到500 人,即使只有一個名額,與各鎮(zhèn)選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)差距也大大超過4 倍。
  第三，每一代表所代表的人口數(shù)之間的差額，也往往突破法律的限制。我們看到的材料,廣東省某縣級市個別選區(qū)的人口數(shù)很少,最低的每一代表所代表的人口數(shù)僅為200 多人,而最高的每一代表所代表的人口數(shù)達5000 多人,相差約為25 倍。廣東南海市第十二屆人大代表選舉,市機關(guān)之下各選區(qū),均為城鎮(zhèn)選區(qū),但每一代表所代表的人口數(shù)最少的選區(qū),每一代表所代表的人口數(shù)不到50 人,而每一代表所代表的人口數(shù)最多的選區(qū),每一代表所代表的人口數(shù)超過2000 人,二者之間的差距達40 倍。
  3、“非利益化”趨勢
  選舉總是和利益聯(lián)系在一起的，人們關(guān)注選舉，無非是想通過選舉來實現(xiàn)自己的利益，這完全是正當合理的。因此，只有能給人們帶來利益的選舉，才會引發(fā)選民的參與熱情，否則，選民很難對選舉產(chǎn)生一種持久的興趣。選舉和利益的聯(lián)結(jié)，是通過一套完整的程序設(shè)計來完成的，而選區(qū)劃分則是若干道程序中的重要一環(huán)。目前在我國，由于選區(qū)劃分不合理，已經(jīng)使選舉中出現(xiàn)“非利益化”趨勢。這主要表現(xiàn)在我們在進行城市選區(qū)的設(shè)計時排除了“利益因素”，而把著眼點放在了以下兩個方面：第一，便于有關(guān)方面對選舉工作的組織和領(lǐng)導；第二，能保證“既定的”代表比例要求圓滿完成。這樣一來，選舉機制和利益表達機制無法對接，形成了“兩張皮”。一方面，選民的自身利益無法通過選舉來表達；另一方面，他們又不得不被動地參加和自身的利益毫不相關(guān)的選舉。長此以往，必然會產(chǎn)生厭選情緒。如果我們在選區(qū)劃分時更多地考慮到利益的因素，肯定會調(diào)動選民的參選積極性。
  4、選民與代表缺乏穩(wěn)固聯(lián)系
  選舉的過程就是利益委托的過程，而選民的利益又總是通過代表的代言活動來實現(xiàn)的。
  所以，選民們總是從關(guān)心自身利益這一目的出發(fā)，力求和代表建立一種穩(wěn)固的聯(lián)系。從法理的角度分析，我國各級人民代表大會和選民之間的法律關(guān)系，可以概括為以下四個方面：第一，代表有義務(wù)在人代會的各種場合上反映選民的意見和要求；第二，代表必須采取各種方式同選民保持經(jīng)常性的聯(lián)系；第三，接受選民的監(jiān)督。從實際情況看，在處理選民和代表的關(guān)系上，農(nóng)村選民好于城市選民，而城市中普通居民又好于公職人員。之所以會出現(xiàn)這樣反常的情況，就在于不同選區(qū)劃分的方式，會產(chǎn)生不同的利益表達和實現(xiàn)方式，并進而對選民與代表的關(guān)系產(chǎn)生不同的影響。在城市中，由于選區(qū)劃分方式的不合理，使選民和代表缺少一種利益上的聯(lián)系。因此，選民不僅對選舉表現(xiàn)出冷漠，而且對當選代表如何開展活動也缺乏關(guān)注。道理很簡單，選民的利益如果無法通過代表的活動去實現(xiàn)，選民也會對代表失去興趣。
  5、選民登記混亂
  居住地劃分選區(qū)和單位劃分選區(qū)兩種劃分方法并用，在選民登記時容易出現(xiàn)重登或者漏登現(xiàn)象。在計劃經(jīng)濟時代，職工是終身制，基本不流動，不論按哪種方法劃分選區(qū)都不容易出現(xiàn)重、漏的現(xiàn)象。但在改革開放和市場經(jīng)濟時代，人身有更大的自由，人口流動性大大增強，地區(qū)、城鄉(xiāng)、單位的人員有很大的流動，劃分選區(qū)的兩種方法并存很容易出現(xiàn)重、漏的現(xiàn)象。北京市1998年底的區(qū)縣人大代表換屆選舉中，中國民航計算機信息中心380多名選民集體漏選。原因是民航計算機信息中心臨時借用位于北京市西城區(qū)德勝門外的北京變壓器廠院內(nèi)的一座樓房辦公，對外沒有掛牌，選舉時所在地區(qū)不知道該地有這樣一個單位，中國民航計算機信息中心也沒有主動與當?shù)剡x舉部門取得聯(lián)系，使該單位全體選民都沒有參加選舉。同樣是在這場選舉中，北京市音樂廳有16名下崗職工和民族飯店32名下崗職工，因下崗后應參加何處選舉不明而未能參加選舉。（史：第376－377頁）
   6、代表名額分配標準不合理
  居住地劃分選區(qū)和單位劃分選區(qū)兩種劃分方法并用，代表名額分配困難。人大代表名額是按人口數(shù)計算的，但分配代表名額時則不完全按人口數(shù)計算。有些行政區(qū)國家機關(guān)集中，工作人員多，但不在行政區(qū)居?。欢行┬姓^(qū)國家機關(guān)少，但在行政區(qū)居住的人多。由于實行兩種選區(qū)劃分辦法，結(jié)果造成人口少的行政區(qū)參加代表名額分配的多，而人口多的行政區(qū)參加代表名額反而分配的少。
  （四）選區(qū)劃分的立法完善
  1、兩種劃分辦法結(jié)合，逐步以居住地劃分為主
  如何兼顧界別和地域是影響選區(qū)劃分的又一因素。一般地,大都認為按居住狀況劃分選區(qū)更能發(fā)揮選舉的作用和優(yōu)越性。但是在我國,劃分選區(qū)要與代表構(gòu)成統(tǒng)籌考慮,以便能夠較好地實現(xiàn)代表的“合理”構(gòu)成,所以至少在目前,不可能單一地按地域劃分選區(qū)。而按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分選區(qū),這樣一些因素也使劃分的難度加大:如何處理聯(lián)合選區(qū)幾個不相隸屬的單位間的關(guān)系,防止以大“吃”小的問題;隨著多種經(jīng)濟成分的發(fā)展和社會階層構(gòu)成的變化,如何實現(xiàn)代表的廣泛性構(gòu)成的問題;流動人口和外來人員的增加,如何通過劃分選區(qū)保證他們民主選舉權(quán)利的問題等等。劃分選區(qū)時難免顧此失彼,有時不得不把選區(qū)劃得很大或劃得很小,導致選區(qū)規(guī)模大小過于懸殊。在實踐中,農(nóng)村基本上按居住地劃分,城市則主要按生產(chǎn)和工作單位劃分。在目前,劃分選區(qū)宜條塊結(jié)合,以塊為主。條塊結(jié)合指的是按行業(yè)、工作系統(tǒng)劃分選區(qū)與按所在區(qū)域劃分選區(qū)相結(jié)合。在城鎮(zhèn),為了便于組織選舉和選民參加選舉活動,使選出的代表更具有本系統(tǒng)的代表性,通?？梢詫⒈拘姓^(qū)域的文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)等系統(tǒng)劃分為若干個選區(qū)。但如果把幾個不同行業(yè)或系統(tǒng)的相鄰的單位合并為一個混合選區(qū),選民與選民,選民與候選人之間不大了解,組織起來難度較大,也容易出現(xiàn)“大吃小”、“多吃少”的局面,代表的界別比例也不好掌握。因此,除能夠按行業(yè)、系統(tǒng)劃分的選區(qū)外,對不符合單獨劃分為一個選區(qū)的單位,原則上可按居住狀況劃分選區(qū)。在農(nóng)村,基本都是按區(qū)域劃分選區(qū),一般還是按行政村劃分為宜,人口少的村,可以幾個村聯(lián)合劃分一個選區(qū)。在城區(qū)(市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)) ,以選民居住地劃分選區(qū)也應該看成是發(fā)展方向。這更能體現(xiàn)選民的直接利益,如居住地選區(qū)居民關(guān)心的環(huán)境、交通、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)建設(shè)中的問題,更能通過代表聯(lián)系選民得到反映和解決。我國城市管理的功能將不斷從主管經(jīng)濟轉(zhuǎn)移到管理市政和各類公共事業(yè)上來,社區(qū)作為聚居在一定地域范圍內(nèi)的城市居民所組成的社會共同體,在城市建設(shè)與管理中的地位和作用越來越重要,所以選區(qū)以選民居住地設(shè)立的社區(qū)劃分更為合理,在這方面應進行積極的探索。此外,隨著企業(yè)改革的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展,企業(yè)管理方式發(fā)生了變化,尤其是在發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn),無主管部門的企業(yè)和中外合資、外商獨資企業(yè)的數(shù)量已遠遠超過了有主管部門的企業(yè)數(shù);“單位人”已大大少于“社會人”;流動人口數(shù)量也逐年增加。以社區(qū)為單位劃分選區(qū),變過去選舉工作由條、塊分別組織為以塊組織的做法,不僅可以減少因選民、單位交叉混雜帶來的工作量,把“單位人”統(tǒng)一視為“社會人”,而且有利于避免因部門與企業(yè)、企業(yè)與職工在一些具體問題上的糾纏,減少選舉工作的難度,有利于增強選民對社會的認同感,提高選舉組織程度,而下崗人員、離退休人員、留守人員難聯(lián)系的問題,無主管企業(yè)無人過問的問題等,都容易化解,還可減少許多難以預料的“麻煩”。但需要注意的問題是,要把握代表的合理構(gòu)成,防止社區(qū)領(lǐng)導人中當選代表過多的現(xiàn)象出現(xiàn)。以社區(qū)為單位劃分選區(qū)具有較強的可行性，有利于換屆選舉的順利進行，有利于經(jīng)選舉產(chǎn)生的人大代表，與社區(qū)廣大群眾保持經(jīng)常聯(lián)系，更好地受人民監(jiān)督，為人民服務(wù)，代表人民的意愿和要求參加行使國家權(quán)力。
  2、選區(qū)規(guī)模大體相當，宜小不宜大
  選區(qū)規(guī)模過分懸殊顯然是不恰當?shù)?那么選區(qū)規(guī)模以多大為宜?應該說只要按照“每一選區(qū)選一名至三名代表劃分”,就是合法的、有效的,也就是說可以是大選區(qū),也可以是小選區(qū)。目前許多地方都是大、小選區(qū)結(jié)合,以大為主。大選區(qū)代表名額多,差額數(shù)小,如四選三或三選二,競爭性減小。設(shè)置大選區(qū)比較多,可以較好地保證組織安排的人選當選,確保選舉“一次成功”,代表的結(jié)構(gòu)比例操作上難度相對小一些。實際上,人為地通過技術(shù)操作保證某一候選人當選是缺少法理基礎(chǔ)的,也不公平。為了保證代表結(jié)構(gòu)、選出某類型的代表而“戴帽下達”指選、派選的做法,更是與選舉法的精神相悖。那種只從“方便”選舉、提高選舉“成功率”來劃分選區(qū)的做法勢必造成大的過大,小的過小,或違反了法律規(guī)定的同類型選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的要求,或?qū)е虏煌愋瓦x區(qū)的每一代表所代表的人口數(shù)之比相差過分懸殊。從實踐經(jīng)驗看,一般以一個選區(qū)選一、二名代表為宜。凡符合選一名代表的單位,就應單獨劃分一個選區(qū),選區(qū)劃大了,既不利于選民行使直接選舉的權(quán)利,也不利于組織選舉。應該逐步擴大小選區(qū)的比例,這樣做有四點益處:一是由于選區(qū)規(guī)模小,選民比較了解本選區(qū)的情況,有利于選區(qū)提名和確定候選人,也有利于代表當選后聯(lián)系選民,加強選民對代表的監(jiān)督。二是每個選區(qū)只選一名代表,按照法律規(guī)定,候選人為二名,實行“二選一”,實際上加大了代表差額的比例,增加了選民對代表候選人的選擇性,加大了候選人之間的競爭性,有利于促進社會主義民主意識的提高。三是可以提高選舉的效率,因為小選區(qū)組織選舉方便、成本較低。如果第一輪有一名候選人達到當選條件,選舉就可以完成,不必像大選區(qū)一樣,需要多輪投票才可以產(chǎn)生合格的人民代表。四是有利于減少“戴帽下達”的指選、派選代表的做法。當然,有些人口比較多的單位,只要不超過選舉三名代表名額的,還是應該劃分為一個選區(qū)。
  3、明確“大體相當”的浮動范圍
  明確界定城鎮(zhèn)各選區(qū)、農(nóng)村各選區(qū)、每一代表的代表人口數(shù)“大體相當”的浮動范圍可以由選舉法直接規(guī)定,或由地方制定選舉法實施細則時做出比較明確的規(guī)定,從而限制實踐中操作上的隨意性,防止選舉組織為照顧某些人當選。同類型選區(qū)每一代表所代表的人數(shù)應“大體相等”,雖然不必是“完全相等”(實際上完全相等是不可能也不必要的) ,但至少應該掌握在一個較小的浮動幅度內(nèi)。法律沒有明文規(guī)定這個“大體”的比例限度,并不意味著可以隨心所欲地人為操作,人為劃分大小不一的選區(qū)將影響選舉的平等原則。例如:俄羅斯選舉法規(guī)定:根據(jù)各選區(qū)選民數(shù)大致相同的原則進行劃分選區(qū),代表的人口數(shù)上下浮動在10 %～15 %之間。