中圖分類號(hào): F4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B 文章編號(hào)1673- 4637( 2006) 06- 0055- 03

由于各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同, 水資源賦存條件不同, 因此各國實(shí)行的水價(jià)制度也不相同。通過對(duì)美、加、英、法水價(jià)制度進(jìn)行國際比較分析, 歸納出4 國水價(jià)制度的共性特征, 可為我國水價(jià)制度建設(shè)提供有益的啟示。

1 美、加、英、法4 國水價(jià)制度的比較分析

1.1 水價(jià)制度管理權(quán)限清晰

水價(jià)管理權(quán)限與水資源管理制度是密不可分的。雖然4 國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育比較成熟, 但在供水機(jī)構(gòu)管理和水價(jià)政策上, 既按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事, 又以不同的方式對(duì)水價(jià)進(jìn)行宏觀調(diào)控, 統(tǒng)一管理水資源。

美國的水資源開發(fā)利用及管理, 由聯(lián)邦政府、州政府及地方機(jī)構(gòu)3 級(jí)負(fù)責(zé), 各級(jí)的管理權(quán)限十分明確。美國沒有統(tǒng)一的水價(jià)審批機(jī)構(gòu), 水價(jià)一般由供求雙方協(xié)調(diào)制定。加拿大聯(lián)邦政府只對(duì)其直接管轄地區(qū)的水資源管理負(fù)責(zé), 直接制定這些地區(qū)的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 除此之外, 水資源價(jià)格主要由各省和地方政府負(fù)責(zé), 聯(lián)邦政府在其中只起宏觀指導(dǎo)作用。英法的水資源管理由主管部門, 如環(huán)境部和其下屬的各級(jí)管理機(jī)構(gòu), 包括流域機(jī)構(gòu)等, 直到供水公司進(jìn)行管理, 但沒有分部門管理的交叉現(xiàn)象。英國盡管供水行業(yè)已部分私有化,可由供水公司直接定價(jià), 但政府通過由水務(wù)辦公室制定價(jià)格限制的手段來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。法國水資源管理主要是按流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理, 水價(jià)政策的制定是在國家宏觀指導(dǎo)下, 通過各流域委員會(huì)與用水戶協(xié)商, 確定水費(fèi)和污染稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 并由各流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——水務(wù)局負(fù)責(zé)向用戶征收。

1.2 水價(jià)構(gòu)成真實(shí)合理

水價(jià)構(gòu)成是否合理對(duì)水資源的優(yōu)化配置起著重要作用。美、加、英、法4 國在水資源開發(fā)利用的同時(shí),都十分重視對(duì)地下水資源的保護(hù)和開發(fā)水資源對(duì)環(huán)境的影響, 重視水資源的可持續(xù)利用和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展, 對(duì)開采地下水資源收取水資源費(fèi), 對(duì)污水排放收取污水處理費(fèi)。

如英國污水處理已成為整個(gè)供水系統(tǒng)的一部分,將排放污水費(fèi)用作為水費(fèi)的組成部分, 統(tǒng)一由水務(wù)公司收取, 并明文規(guī)定排污費(fèi)必須用于污水處理和環(huán)境保護(hù)。法國水價(jià)也包含對(duì)資源費(fèi)用、排污費(fèi)用的征收,排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)取決于污染物質(zhì)排放的數(shù)量, 不同地區(qū)、不同流域的居民交納的排污費(fèi)各不相同。

1.3 水價(jià)保證成本回收

由于各國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同, 水資源條件不同, 水價(jià)定價(jià)的原則與定價(jià)模式也不盡相同, 水價(jià)制定保證供水成本回收是4 國的共同特點(diǎn)。

美國制定水價(jià)總的原則是不以盈利為目的, 但要保證水利工程投資回收和工程運(yùn)行維護(hù)管理、更新改造所需的開支。加拿大實(shí)行新的水政策后, 按完全成本計(jì)價(jià)要求定價(jià), 保證供水成本回收, 政府補(bǔ)貼逐年減少。英、法2 國的供水部門, 無論是公營還是私營,其價(jià)格的制定必須首先保證收回成本, 一般均有盈余,私營公司均有利潤。英法2 國在決定投資水利工程時(shí),首先考慮的是如何收回投資成本和利息。通常由投資者、供水公司和用戶代表協(xié)商提出一個(gè)合理可行的水價(jià)方案, 共同簽署合同, 用戶能承受水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)后才開工建設(shè)新的水利工程。

1.4 水價(jià)執(zhí)行規(guī)范透明

美國水利工程水費(fèi)按月、季或半年征收1 次, 灌溉用水按用水量或灌溉面積收費(fèi), 生活用水主要按水表計(jì)量收費(fèi)。加拿大供水單位與用水戶簽訂合同, 用合同相互約束, 并有相關(guān)的法律作保證。英國水務(wù)公司根據(jù)水表計(jì)量的用戶實(shí)際用水量收取水費(fèi)。法國供水和收費(fèi)管理大多數(shù)采用出租合同和轉(zhuǎn)讓合同的委托管理方式。

美國和加拿大水價(jià)一般較為穩(wěn)定, 年度調(diào)整幅度不大。英國的水價(jià)調(diào)整一方面根據(jù)市場需求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況; 另一方面根據(jù)供水單位的投資變化, 如提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)建工程等, 以便更好地反映成本的變動(dòng)。

法國近年來因?yàn)闈M足歐盟提出的供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn), 以及回收新上工程投資的需要, 水價(jià)也做過多次調(diào)整, 但調(diào)整中注意充分聽取用戶的意見。政府通過召集用戶代表及供水單位代表, 3 方協(xié)商后靈活而又合理地定價(jià), 對(duì)水價(jià)的調(diào)整, 國家通常要考慮通貨膨脹水平和社會(huì)承受能力進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。英法2 國供水單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)務(wù)收支狀況包括投資利潤、運(yùn)營盈虧等,每年除要向主管部門上報(bào)外, 還要向用戶公布。向用戶收費(fèi)的賬單非常詳細(xì)和明晰, 便于用戶了解和監(jiān)督。公司和政府主管部門都非常重視用水協(xié)會(huì)的意見, 對(duì)于用戶提出的對(duì)服務(wù)和收費(fèi)有關(guān)投訴及時(shí)做出反饋并拿出解決問題的方案。

1.5 引入市場定價(jià)機(jī)制

自由市場經(jīng)濟(jì)模式強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)主體按市場規(guī)律開展自由競爭, 通過市場配置自然資源, 政府主要通過制定和實(shí)施一系列的經(jīng)濟(jì)政策及法律, 保證競爭秩序和市場活動(dòng)的運(yùn)行。

美國是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)模式的典型國家。在美國,水權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn), 可以自由轉(zhuǎn)讓, 但在轉(zhuǎn)讓程序上類似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓, 一般需要有一個(gè)公告期。加拿大供水企業(yè)按工商企業(yè)經(jīng)營與管理, 政府建立可交易的水權(quán)制度, 并準(zhǔn)許用市場機(jī)制分配水權(quán)。英國英格蘭和威爾士水工業(yè)私有, 水務(wù)公司按水務(wù)管理辦公室規(guī)定的水價(jià)上限范圍制定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 政府對(duì)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宏觀調(diào)控。法國水價(jià)管理中市鎮(zhèn)可將供水管理交給私人公司并簽訂長期合同進(jìn)行管理。目前水市場建立與水權(quán)交易在發(fā)達(dá)國家受到不同程度的重視, 許多發(fā)展中國家也在探索建立水市場, 允許水權(quán)交易, 建立市場定價(jià)機(jī)制。

2 建設(shè)中國水價(jià)制度建議

從水價(jià)的管理權(quán)限、水價(jià)構(gòu)成要素、水價(jià)定價(jià)模式和水價(jià)執(zhí)行與調(diào)整4 個(gè)緯度對(duì)美、加、英、法4 國的水價(jià)制度進(jìn)行了對(duì)比分析; 以此為基礎(chǔ), 我們對(duì)于中國的水價(jià)制度建設(shè)有如下幾點(diǎn)建議。

2.1 建立合理的水價(jià)形成機(jī)制

(1) 水價(jià)形成基礎(chǔ)必須合理。水資源價(jià)值決定水價(jià)要反映水資源的稀缺狀況, 要體現(xiàn)“誰使用、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則, 將水資源價(jià)值體現(xiàn)在水價(jià)中,將水資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的外部性體現(xiàn)在水價(jià)中, 由最終消費(fèi)者承擔(dān)。水價(jià)構(gòu)成必須反映供水的全部機(jī)會(huì)成本, 還應(yīng)包含水資源費(fèi)用和排污收費(fèi)。水價(jià)中還必須包含合理的利潤, 使供水企業(yè)不僅能夠補(bǔ)償成本,而且還能保證供水企業(yè)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

(2) 水價(jià)價(jià)格水平必須合理。水價(jià)定價(jià)是充分考慮影響水價(jià)的因素, 這包括自然因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素; 同時(shí)還要考慮水資源承載能力、用戶需求量及用戶的承受能力、供水企業(yè)的成本回收, 社會(huì)目標(biāo)等多種因素, 在促進(jìn)水資源開發(fā)的同時(shí), 保護(hù)用水戶的利益, 并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)效益目標(biāo)。

(3) 水價(jià)形成過程要合理。水價(jià)制定與調(diào)整中實(shí)行民主協(xié)商制度, 增加水價(jià)制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費(fèi)者3 方組成流域和城市的水務(wù)委員會(huì), 進(jìn)行民主協(xié)商, 增加水價(jià)制定的透明度。

2.2 建立科學(xué)的水價(jià)體系

水價(jià)體系是由水價(jià)形式、水價(jià)種類、不同水的差價(jià)、比價(jià)形成的各種關(guān)系的綜合。合理的水價(jià)體系要包括以下3 點(diǎn)。一是水價(jià)必須反映水商品的價(jià)值、水的供給與需求等多種因素的作用。二是各種水的比價(jià)、差價(jià)必須合理。要做到不同的水量、質(zhì)量、用途、地區(qū)、季節(jié)、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水價(jià)。淡水資源和再生水資源比價(jià)合理。還要注意水商品與其他商品交換的比價(jià)要合理。三是實(shí)行不同的計(jì)價(jià)辦法。如實(shí)行用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度;試行和推廣基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部水價(jià);豐、枯季節(jié)浮動(dòng)水價(jià)和區(qū)域差價(jià)。實(shí)行不同的水價(jià)政策, 區(qū)分不同的用水, 實(shí)行不同的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 實(shí)行靈活的定價(jià)機(jī)制

政府水價(jià)管理的目標(biāo)是支持公平、公開、公正的市場競爭, 維護(hù)正常的水價(jià)秩序, 有效發(fā)揮政府定價(jià)機(jī)制對(duì)水資源的配置作用。由于水的非完全商品屬性,水價(jià)形成不能完全實(shí)行市場化定價(jià), 因此可根據(jù)水的特性和供水類型分別采取政府定價(jià)和市場定價(jià)機(jī)制。

政府對(duì)價(jià)格管理管制的關(guān)鍵是要理順?biāo)Y源管理體制和界定水價(jià)管理權(quán)限。從社會(huì)分工的角度看, 政府不能既是供水者又是水價(jià)制定者, 政府應(yīng)通過實(shí)現(xiàn)水務(wù)局的政、事、企三權(quán)分離, 逐步超脫于供水者角色, 真正成為水價(jià)機(jī)制的規(guī)范者。適當(dāng)放寬水價(jià)管理權(quán)限, 實(shí)行按單個(gè)工程定價(jià), 使供水價(jià)格真實(shí)反映單個(gè)工程的實(shí)際成本。保證新供水工程投資者的合理回報(bào), 為吸引投資者對(duì)新的水利工程投資, 允許對(duì)規(guī)定的利潤率有所突破。放寬小水利工程水價(jià)管制。政府要改變壟斷定價(jià)的做法, 水價(jià)制定與調(diào)整中實(shí)行民主協(xié)商制度, 增加水價(jià)制定的透明度。由政府、供水企業(yè)和水消費(fèi)者3 方組成流域和城市的水務(wù)委員會(huì), 進(jìn)行民主協(xié)商, 增加水價(jià)制定的透明度。

各地區(qū)應(yīng)根據(jù)水資源的供求狀況, 在水務(wù)委員會(huì)中進(jìn)行充分的民主協(xié)商, 做出水價(jià)規(guī)劃, 發(fā)出水價(jià)提高預(yù)警, 增強(qiáng)各類用戶的心理承受能力。此外, 價(jià)格調(diào)整的頻率應(yīng)有助于自來水公司實(shí)行完全成本回收。價(jià)格評(píng)價(jià)和審批可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)自來水公司的預(yù)算每年進(jìn)行1 次。培育專門的中介機(jī)構(gòu), 提供供水服務(wù)成本和水價(jià)的核算服務(wù), 提出水價(jià)調(diào)整咨詢報(bào)告。

對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營性需求的供水價(jià)格, 對(duì)新建的跨地區(qū)、跨流域調(diào)水工程的供水價(jià)格實(shí)行更加市場化的定價(jià)辦法, 明晰水資源產(chǎn)權(quán), 建立水資源產(chǎn)權(quán)交易制度, 以市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行運(yùn)行, 形成一個(gè)國家宏觀調(diào)控、公司市場運(yùn)作、用戶參與的水資源市場定價(jià)機(jī)制。

值得指出的是, 水價(jià)作為一種有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿, 涉及經(jīng)營者、普通用水戶、政府等多方因素, 水價(jià)制度改革需要有相應(yīng)的配套改革, 一是水價(jià)管理法制化建設(shè), 做到以法治水, 以法管水, 使水價(jià)的形成和對(duì)水價(jià)管理法制化; 二是水價(jià)改革要與供水企業(yè)制度改革同步, 實(shí)行供水企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的根本轉(zhuǎn)換, 使企業(yè)能夠自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我積累和自我發(fā)展;三是建立水權(quán)交易制度和水市場。

我國經(jīng)歷從公益性無償供水到政府性低價(jià)供水,從低價(jià)供水到按供水成本核算計(jì)收水費(fèi), 從收取水費(fèi)到明確供水是一種商品的漫長階段。借鑒國外水價(jià)制度, 針對(duì)我國水價(jià)制度中存在的問題, 研究我國水價(jià)制度改革對(duì)策, 最終形成合理的水價(jià)結(jié)構(gòu), 建立科學(xué)的水價(jià)體系和靈活的水價(jià)定價(jià)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

作者簡介: 王文杰( 1965 —) , 男, 北京市海淀水務(wù)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理。