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為有效解決當(dāng)前普遍存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央和地方各級(jí)政府一直在積極探索如何合理構(gòu)建和完善我國的省以下財(cái)政體制。省管縣作為一條可行的途徑，成為當(dāng)前政策考慮的一個(gè)重點(diǎn)。本文擬從省管縣體制提出的背景出發(fā)，對(duì)該體制實(shí)行所面臨的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題加以歸納和剖析，并提出針對(duì)性的措施和建議。 一、實(shí)行省管縣財(cái)政體制的背景 1994年我國的分稅制財(cái)政體制改革，理順和規(guī)范了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，但對(duì)省以下的財(cái)政體制改革卻沒有做出具體明確的規(guī)定。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在中央和省級(jí)財(cái)政管理得到一定改善的同時(shí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題卻日益嚴(yán)峻。如何有效地促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，理順省以下財(cái)政體制，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
實(shí)行省管縣的財(cái)政體制，其根本目的是想通過減少管理級(jí)次和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此達(dá)到緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。省管縣財(cái)政體制，使縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為和管理方式上，有可能擺脫現(xiàn)有的市級(jí)政策的束縛和干預(yù)。在有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理權(quán)限和范圍方面，也有可能使縣一級(jí)獲得更大自由度，使之能夠更好地結(jié)合本地實(shí)際情況去發(fā)展經(jīng)濟(jì)。 省管縣的財(cái)政體制改革，作為1994年分稅制改革的一次延續(xù)，是完善省以下財(cái)政體制的發(fā)展方向。在省管縣財(cái)政體制的研究方面，有從完善省以下財(cái)政體制的角度論述其必要性，也有從加強(qiáng)民主法治和憲政建設(shè)、政治體制改革和政府層級(jí)設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村治理等角度，提出擴(kuò)省強(qiáng)縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、虛市弱鄉(xiāng)、實(shí)現(xiàn)縣政民主等措施?？傮w來看，省管縣的財(cái)政體制改革，不僅關(guān)系到地方各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分問題，而且與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和管理模式等也存在緊密聯(lián)系。省管縣財(cái)政體制改革，不只是財(cái)政體制調(diào)整問題，更多地涉及到行政層級(jí)、政府行為模式、經(jīng)濟(jì)管理方式等諸多方面。 從國外的情況看，美國和德國將財(cái)政管理級(jí)次分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，日本將其分為中央、都道府縣和市町村三級(jí)。西方發(fā)達(dá)國家由于政府管理層級(jí)的扁平化，使得財(cái)政管理體制在“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”的原則下，其財(cái)政管理級(jí)次相應(yīng)地也采取扁平化的方式。就其形式來看，西方發(fā)達(dá)國家的地方財(cái)政管理實(shí)際上實(shí)行的是“省管縣”的財(cái)政體制。但從實(shí)際情況來看，由于西方發(fā)達(dá)國家的地方政府在稅收立法和征管、財(cái)政管理和調(diào)節(jié)等方面有一定的自主權(quán)，地方財(cái)政管理可能比我們一般意義上的“省管縣”財(cái)政體制更徹底和更全面。 我國在20世紀(jì)80年代進(jìn)行“地改市”和建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政以前，應(yīng)該說在財(cái)政管理上實(shí)行的是省管縣。只是在作為省級(jí)政府派駐機(jī)構(gòu)的地區(qū)(行署)建立一套完整的行政機(jī)構(gòu)之后，才使得我國逐步形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政管理體制。即使在全國逐步推行五級(jí)財(cái)政管理體制后，浙江省在1993年實(shí)行分稅制改革時(shí),沒有像其他省份一樣徹底地改成“市管縣”體制,而是保留了省與縣財(cái)政直接結(jié)算的做法。近幾年來，一些地方也已經(jīng)開始在如何緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革方面進(jìn)行了積極探索。 二、省管縣財(cái)政體制的重點(diǎn)和難點(diǎn) 完善省以下財(cái)政體制改革，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，是我國今后財(cái)政工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。就我國目前的情況來看，實(shí)行省管縣的財(cái)政體制，還面臨著一些問題。 1．政府間關(guān)系的理順。我國目前的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，一方面與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，另一方面也與不合理的財(cái)政體制存在很大關(guān)系。由于地方各級(jí)政府間關(guān)系沒有理順，使得在財(cái)權(quán)與事權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的劃分。1994年的分稅制改革，側(cè)重于財(cái)權(quán)上的劃分，而在事權(quán)方面，特別是在省以下各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分方面沒有做出科學(xué)地調(diào)整。財(cái)權(quán)重心上收，事權(quán)重心下移，一定程度上造成地方財(cái)政困難。省管縣財(cái)政體制改革，最重要的是在理順省、市、縣各級(jí)政府之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)。 2．省以下轉(zhuǎn)移支付方式的規(guī)范。完善省以下財(cái)政體制，一是要進(jìn)一步完善分稅制改革，二是為了加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的支持力度，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政管理手段的重要內(nèi)容，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面有著非常重要的作用。從西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行的財(cái)政制度來看，財(cái)政體制的協(xié)調(diào)和財(cái)政管理的高效，都離不開一套科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。在省管縣財(cái)政體制改革中，應(yīng)該將規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付方式作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，以此達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益。 3．政策傳遞、資金使用效率的提高。我國現(xiàn)行財(cái)政管理體制最大特點(diǎn)是級(jí)次多。財(cái)政管理級(jí)次多，政策傳遞的環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。在每一個(gè)環(huán)節(jié)，各級(jí)政府可能會(huì)從各自利益出發(fā)，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。這不僅延長了政策作用時(shí)間，也使得財(cái)政政策對(duì)基層政府的適用性和支持作用大大折扣，影響財(cái)政政策應(yīng)有的調(diào)控作用和效率。浙江省許多縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，地級(jí)市在全省經(jīng)濟(jì)中的地位不如其他省那么重要，其主要在于省直管縣的體制，簡化了政策傳遞的中間環(huán)節(jié)，有力地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施省管縣財(cái)政體制改革，要減少財(cái)政管理級(jí)次，提高政策支持力度和作用效果。 4．行政體制與財(cái)政體制的匹配。我國財(cái)政體制改革始終是在高度集權(quán)的行政體制框架下進(jìn)行的，這與客觀上要求相對(duì)分權(quán)的財(cái)政體制改革目標(biāo)是相矛盾的，且這一矛盾一直制約著我國財(cái)政體制改革的進(jìn)程。在財(cái)政管理方面實(shí)行省管縣以后，如何處理市與縣之間的行政關(guān)系，可以說是事關(guān)省管縣財(cái)政體制能否協(xié)調(diào)、順利運(yùn)行的關(guān)鍵。深化省以下財(cái)政體制改革決不只是單純的財(cái)政問題，它涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治生活的方方面面。從財(cái)政的性質(zhì)來看，財(cái)政只能是為一定的政權(quán)服務(wù)，是依附于行政體制的一種資源配置方式。目前的地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣。而財(cái)政實(shí)行省管縣后，無形中從財(cái)政上越過市級(jí)，即市級(jí)對(duì)縣級(jí)沒有了財(cái)政管理權(quán)。而作為與行政權(quán)匹配的財(cái)政權(quán)的架空，無疑會(huì)直接影響到行政管理權(quán)的實(shí)施，必將引起現(xiàn)有的行政管理方式、權(quán)限、范圍和格局等方面的調(diào)整。如果行政體制調(diào)整與財(cái)政體制不一致，省管縣財(cái)政體制很可能因缺乏良好的行政環(huán)境而體現(xiàn)不出應(yīng)有的體制效用。 5．地方稅收體系的完善。1994年的分稅制改革，雖然對(duì)地方稅收體系建設(shè)起到很大的推動(dòng)作用，但現(xiàn)行的地方稅體系仍存在許多問題。首先是地方稅概念仍不明確。綜觀世界通行做法，大多都按稅種界定中央和地方各自的固定收入，而目前我國實(shí)行的分稅制名義上是通過分稅種來劃定各自的收入范圍，但實(shí)際上仍沒有跳出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和隸屬關(guān)系劃分收入的舊圈子。其次是地方稅體系中的主體稅種問題。分稅制改革后，地方稅體系可謂初具規(guī)模，但客觀的講,地方的主體稅種不多，這恰恰是地方分稅制改革中的一個(gè)重要問題。省管縣財(cái)政體制，為合理確立地方各級(jí)主體稅種，完善地方稅收體系提供了條件。同時(shí)，完善的稅收體系是財(cái)政體制協(xié)調(diào)、有序運(yùn)行的長效機(jī)制。 6．管理水平和方式。從管理學(xué)的角度看，實(shí)行省管縣的財(cái)政體制，擴(kuò)大管理半徑和范圍，需要完善和提高現(xiàn)有的管理水平和方式。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，省級(jí)財(cái)政只需面對(duì)十幾個(gè)地級(jí)市，而在省管縣財(cái)政體制下，省級(jí)財(cái)政將面臨幾十以至上百個(gè)縣。管理幅度的擴(kuò)大，無形中給省級(jí)財(cái)政增加了壓力。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式越來越復(fù)雜，而各地情況又存在諸多差別，如何把握各縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政策需求，加強(qiáng)信息溝通和工作指導(dǎo)等財(cái)政管理工作，將給省級(jí)財(cái)政帶來巨大挑戰(zhàn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、管理措施健全的縣一級(jí)來說，省管縣財(cái)政體制將為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更大的空間，問題不很突出，但對(duì)那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)弱的縣來說，在與市級(jí)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和行政管理弱化的情況下，就存在縣一級(jí)從自身角度和短期利益出發(fā)，制定不切實(shí)際的政策措施，采取盲目建設(shè)、市場(chǎng)封鎖、無序競爭等短期化行為的潛在危險(xiǎn)。雖然辦公現(xiàn)代化程度的提高，為財(cái)政管理提供了便利，但人在管理中的主體作用仍然十分重要。鞭長是否能及？是否能夠解決省管得著但看不見，而市看得見又管不著的問題？這是影響省管縣財(cái)政體制有效運(yùn)行的一個(gè)重要因素。 三、完善省管縣財(cái)政體制的措施 1．區(qū)別對(duì)待，穩(wěn)步推行。對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，自身發(fā)展能力較強(qiáng)的縣來說，省管縣的財(cái)政體制，使縣作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域補(bǔ)充賦予了更大的發(fā)展權(quán)，在配合相應(yīng)地政策措施后，縣域經(jīng)濟(jì)將有可能得到進(jìn)一步發(fā)展壯大。而對(duì)一些縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市縣之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和協(xié)作程度較高、市級(jí)財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的地區(qū)來說，省管縣的財(cái)政體制實(shí)施，有可能減弱市對(duì)縣的財(cái)力支持，影響市縣經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在實(shí)施省管縣財(cái)政體制方面，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，特別是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力、市級(jí)財(cái)政實(shí)力、市對(duì)縣的扶持力度、市縣之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性等特點(diǎn)，采取區(qū)別對(duì)待、“宜省管則省管、宜市管則市管”的方式穩(wěn)步推行，避免“一刀切”式地全面推行省管縣財(cái)政體制。 2．分項(xiàng)實(shí)施，逐步完善。省管縣財(cái)政體制改革，涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、生活的方方面面。在現(xiàn)有的行政管理體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政管理方式和能力等條件下，全面實(shí)施省管縣財(cái)政體制將會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，面臨許多難題甚至阻力。如何使省管縣財(cái)政體制順利實(shí)施并盡最大可能地發(fā)揮政策效果，對(duì)有關(guān)財(cái)政政策措施，應(yīng)該采取先易后難、分項(xiàng)實(shí)施、逐步完善的方式。比如對(duì)彌補(bǔ)財(cái)力不足的轉(zhuǎn)移支付，可以采取直接計(jì)算到縣的方式，提高資金效益。而對(duì)一些促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的轉(zhuǎn)移支付及相關(guān)政策等，可以給予市級(jí)財(cái)政一定的自主權(quán)，并加強(qiáng)其監(jiān)督指導(dǎo)，而不采取細(xì)分到縣的方式。一方面，可以借助市級(jí)財(cái)政對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等方面所具有的信息優(yōu)勢(shì)，另一方面，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)其在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主動(dòng)性與能動(dòng)性。這樣，不僅可以整合資金，提高資金效益，還可以避免盲目重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群和各縣之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，在財(cái)政結(jié)算和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面，在管理能力和工作方式省縣兩級(jí)財(cái)政還不匹配前，也可以利用市級(jí)財(cái)政現(xiàn)有力量。 3．加快“金財(cái)工程”建設(shè)。由于省管縣財(cái)政體制帶來了省級(jí)財(cái)政管理對(duì)象、管理幅度和管理內(nèi)容上的增加，需要在財(cái)政工作中提高管理水平、改進(jìn)管理方式、提高管理效率、強(qiáng)化管理能力?！敖鹭?cái)工程”作為公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容，是提高我國財(cái)政管理工作信息化、現(xiàn)代化的必然選擇，有助于提高我國財(cái)政管理效率和規(guī)范化程度。在省管縣財(cái)政體制改革中，應(yīng)該加快“金財(cái)工程”建設(shè)，特別是在縣一級(jí)，沒有“金財(cái)工程”相配套，縣級(jí)財(cái)政在工作方法和管理方式等方面將不可能適應(yīng)省管縣財(cái)政體制的需要，“金財(cái)工程”將對(duì)省管縣財(cái)政體制的順利實(shí)施提供有力的技術(shù)支撐和信息保障。 4．充實(shí)省縣兩級(jí)財(cái)政力量。就目前的情況來看，市級(jí)財(cái)政在管理水平和管理力量等方面，要比縣級(jí)強(qiáng)。省管縣財(cái)政體制的實(shí)施，將在縮小市級(jí)財(cái)政職責(zé)權(quán)限的情況下，加大了省縣兩級(jí)財(cái)政的工作任務(wù)和難度。為了使省管縣財(cái)政體制的順利實(shí)施和高效運(yùn)行，應(yīng)該充實(shí)省縣兩財(cái)政力量。這樣，將有利于加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控和管理的針對(duì)性，體現(xiàn)省管縣財(cái)政體制所應(yīng)具有的層級(jí)簡化、力量強(qiáng)化、管理高效的改革效應(yīng)。 5．完善相關(guān)配套政策措施。在完善省管縣財(cái)政體制相關(guān)配套政策措施方面，首先，適當(dāng)調(diào)整市級(jí)行政管理職權(quán)范圍。沒有行政管理體制上的配合與支持，省管縣財(cái)政體制將難以順利運(yùn)行。其次，完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系。實(shí)行省管縣財(cái)政體制，就是要加大發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度，提高財(cái)政資金效益，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，而這一切都需要有一套科學(xué)合理地轉(zhuǎn)移支付體系來實(shí)現(xiàn)。最后，完善相關(guān)法律法規(guī)。省管縣財(cái)政體制一大特點(diǎn)是規(guī)范化和法治化，順利實(shí)施省管縣財(cái)政體制，需要有相關(guān)的法律法規(guī)來予以保障。 參考文獻(xiàn)： [1] 王小平.省管縣財(cái)政的利弊分析.經(jīng)濟(jì)研究參考,2004.79. 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