行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的缺失與完善

sallypeng 2007-01-28

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　　【摘要】本文介紹了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的內(nèi)涵及特征，歸納了目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理缺失的表現(xiàn)及成因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策、建議。

　　一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特點(diǎn)

　　行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，是確保行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和事業(yè) 單位事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。它們分布在行政管理、公檢司法、科研教育、文化衛(wèi)生和部隊(duì)等各個(gè)系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)是各級(jí)政府保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的、不可缺少的職能部門(mén)，擔(dān)負(fù)著社會(huì)管理、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家安全等繁重的社會(huì)任務(wù)。其內(nèi)在特征為：
　　（一）配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性
　　從社會(huì)范圍來(lái)看，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要分布在非生產(chǎn)領(lǐng)域的各種組織中，如黨政機(jī)關(guān)、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位、各種人民團(tuán)體等等。
　　（二）使用目的的服務(wù)性
　　由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要配置于社會(huì)的非生產(chǎn)領(lǐng)域，其作用在于保證行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作能順利開(kāi)展，因此行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的使用不應(yīng)以營(yíng)利為目的，只能以服務(wù)為根本目的。
　?。ㄈ┵Y金的補(bǔ)償、擴(kuò)充的非直接性
　　行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)消耗資金的補(bǔ)償來(lái)源和為適應(yīng)行政事業(yè)單位的發(fā)展而擴(kuò)大非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的資金來(lái)源，不可能從行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的結(jié)果中獲得，只能來(lái)源于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的收益轉(zhuǎn)移和各種財(cái)政收入的行政、事業(yè)費(fèi)預(yù)算支出。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模及其擴(kuò)張速度，只能以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模適度和不斷發(fā)展為前提。因此，行政事業(yè)單位必須節(jié)約、有效地使用國(guó)有資產(chǎn)，并盡可能地強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)使用者的節(jié)約意識(shí)和經(jīng)營(yíng)核算意識(shí)。
　　（四）占用、使用的無(wú)償性
　　由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)主要配置在非生產(chǎn)領(lǐng)域，在使用的目的上具有廣泛的服務(wù)性，因此，這部分國(guó)有資產(chǎn)在占用、使用過(guò)程中的重點(diǎn)是保證其實(shí) 物形態(tài)的完好無(wú)損，以滿足順利、有效地開(kāi)展行政事業(yè)工作的需要。這一點(diǎn)不同于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的要求，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)不僅要保值，而且必須不斷增值。

　　二、我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理缺失的表現(xiàn)

　　行政事業(yè)單位資產(chǎn)主要是財(cái)政撥款，由行政事業(yè)單位占用，不像企業(yè)單位的管理，有一整套的會(huì)計(jì)、實(shí)物管理制度，也不像企業(yè)一樣資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與經(jīng)濟(jì)效益直接相連。到目前為止，還缺乏相應(yīng)的政策和立法，所以造成了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的缺失，具體表現(xiàn)為：
　?。ㄒ唬┻`反財(cái)務(wù)制度規(guī)定，隨意增加
　　開(kāi)支
　　由于財(cái)政對(duì)各行政事業(yè)單位的支出不審查，所以有的行政事業(yè)單位隨意增加開(kāi)支，不按財(cái)務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定做賬。如，2003年，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)年審時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的行政事業(yè)單位多提職工福利基金。
　　（二）管理混亂，處置隨意
　　行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本單位資產(chǎn)不經(jīng)審批，自行處置、擅自轉(zhuǎn)讓、高評(píng)低賣國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，嚴(yán)重?cái)牧它h風(fēng)建設(shè)。
　?。ㄈ┲刭?gòu)買、輕管理
　　對(duì)實(shí)物資產(chǎn)管理缺乏嚴(yán)格的驗(yàn)收審批、使用和保管制度，責(zé)任不落實(shí)，造成財(cái)產(chǎn)損壞、丟失無(wú)人追究的結(jié)果。
　?。ㄋ模⒐?jié)余的資產(chǎn)投入企業(yè)
　　對(duì)外投資隨意性很大。由于重投入、輕管理，其所投資開(kāi)辦的企業(yè)的效益普遍不好，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。如，有一家區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位，不光虧損了投入企業(yè)的48萬(wàn)元資本金，還承擔(dān)了539萬(wàn)元的連帶責(zé)任。
　?。ㄎ澹┝惺樟兄灿觅Y金
　　有些行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理中，存在列收列支挪用專項(xiàng)資金的問(wèn)題，這些行政事業(yè)單位通過(guò)所屬單位轉(zhuǎn)撥資金，形成對(duì)外投資，挪用專項(xiàng)資金。
　?。F(xiàn)有的職能轉(zhuǎn)向企業(yè)
　　有些行政事業(yè)單位將現(xiàn)有的職能轉(zhuǎn)向企業(yè)，使原本的財(cái)政收入轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收入。

　　三、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理缺失的主要原因分析

　　筆者認(rèn)為，出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因具體有以下幾個(gè)方面：
　　（一）管理機(jī)構(gòu)不健全，管理人員缺乏
　　目前，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位是由財(cái)務(wù)處（科）兼管國(guó)有資產(chǎn)，財(cái)務(wù)人員兼職負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，但兼職財(cái)務(wù)人員的變動(dòng)較為頻繁。還有個(gè)別單位把國(guó)有資產(chǎn)片面理解為就是固定資產(chǎn)，以人員緊缺為由讓不懂業(yè)務(wù)的辦公室后勤人員分管這項(xiàng)工作。這種狀況與國(guó)有資產(chǎn)管理的專業(yè)性要求相距甚遠(yuǎn)，使國(guó)有資產(chǎn)管理的許多工作無(wú)法真正落到實(shí)處，資產(chǎn)缺乏監(jiān)管力度。
　?。ǘ┕芾硎侄温浜螅懿桓?
　　行政手段仍然占主導(dǎo)地位，與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制之間尚未有機(jī)結(jié)合，資產(chǎn)使用的職責(zé)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，許多該處置的資產(chǎn)得不到及時(shí)處置。受部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)，各單位不斷向財(cái)政要錢(qián)投資興建或購(gòu)置資產(chǎn)，造成資產(chǎn)的低效使用，影響了資產(chǎn)管理的效能及運(yùn)轉(zhuǎn)效率。
　?。ㄈ┲贫冉ㄔO(shè)滯后，管理不規(guī)范
　　現(xiàn)有的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》主要是針對(duì)存量資產(chǎn)的管理，而對(duì)資產(chǎn)形成這樣一個(gè)重要環(huán)節(jié)缺少有效的規(guī)范。國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī) 以及政策、措施建設(shè)滯后于資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化。有的資產(chǎn)配備辦法和標(biāo)準(zhǔn)已沿用多年，有的資產(chǎn)尚無(wú)有效的管理辦法，沒(méi)有根據(jù)改革發(fā)展形勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的要求，適時(shí)建立和完善法規(guī)、規(guī)章，造成資產(chǎn)管理的不規(guī)范。
　　（四）行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑困難，
　　社會(huì)化利用程度低，閑置浪費(fèi)損失現(xiàn)象嚴(yán)重
　　一些使用單位對(duì)本單位的資產(chǎn)沒(méi)有承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，使購(gòu)置的資產(chǎn)沒(méi)有得到充分利用，有的甚至長(zhǎng)期被閑置。如有的單位購(gòu)置計(jì)算機(jī)后，因其在技術(shù) 上已經(jīng)落伍，使用不久就閑置不用；與此同時(shí)，還有不少單位因缺乏資金，買不起設(shè)備，政府主管部門(mén)又無(wú)力進(jìn)行調(diào)劑。行政事（下轉(zhuǎn)第65頁(yè)）（上接第63頁(yè)）業(yè)單位資產(chǎn)占用上存在的“苦樂(lè)不均”和無(wú)力把閑置資產(chǎn)“盤(pán)活”的狀況是造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、國(guó)家撥付的行政事業(yè)費(fèi)一增再增，但仍不敷需要的重要原因之一。

　　四、完善國(guó)有資產(chǎn)管理的對(duì)策建議

　　為了充分發(fā)揮行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)有的作用，必須采取有效措施，解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，建立起適應(yīng)改革開(kāi)放新形勢(shì)需要的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理辦法。
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)相關(guān)的法制建設(shè)
　　行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理除按照《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》、《事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)施辦法》外，還應(yīng)象制定《預(yù)算法》那樣，國(guó)家應(yīng)制定一部行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理方面的法規(guī)，以立法的形式對(duì)行政事業(yè)單位占用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理。并根據(jù)行政事業(yè)單位的不同特點(diǎn)，制定執(zhí)法細(xì)則，進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)密的規(guī)范，使行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有章可循，有法可依。
　　（二）完善基礎(chǔ)管理
　　主要應(yīng)建立以下制度：1.建立健全包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度，嚴(yán)格按章辦事，規(guī) 范資產(chǎn)管理行為。2.建立對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的臺(tái)賬和報(bào)表制度，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)程度、不良資產(chǎn)、獲利能力等質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。3. 建立非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批、有償使用以及收益分配制度，按規(guī)定收取占用費(fèi)，提足折舊，以對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益應(yīng)納入單位綜合預(yù) 算、統(tǒng)一管理。
　?。ㄈ?shù)立正確的理財(cái)思想，克服重收入、輕支出、輕管理的觀念
　　無(wú)論是財(cái)政部門(mén)還是相關(guān)的職能部門(mén)以及行政事業(yè)單位，都應(yīng)樹(shù)立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣，重視財(cái)政開(kāi)支和國(guó)有資產(chǎn)管理，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，減少財(cái)政的各項(xiàng)支出。
　?。ㄋ模┙㈤e置國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑市場(chǎng)
　　通過(guò)建立閑置國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑市場(chǎng)，充分發(fā)揮管理國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)配職能。建立閑置國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑市場(chǎng)，為供需雙方提供信息和服務(wù)，調(diào)劑余缺、盤(pán)活存量，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)，使存量資產(chǎn)得以發(fā)揮最大效率。
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理人員的培養(yǎng)，
　　使國(guó)有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、專業(yè)化
　　參照其他行業(yè)，實(shí)行資格考試，持證上崗，加強(qiáng)繼續(xù)教育和證件年鑒工作。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)水平的培養(yǎng)，使其盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)的需求。對(duì)人員的培養(yǎng)要從兩個(gè)方面進(jìn)行，既要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，使他們能夠適應(yīng)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換條件下管理國(guó)有資產(chǎn)的需要，還要注意吸收新鮮血液，培養(yǎng)管理隊(duì)伍的新生力量，這也是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的根本。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，包括國(guó)有資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、財(cái)務(wù)管理和法律法規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)。
　?。┐罅訌?qiáng)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)監(jiān)督檢查力度
　　嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)的有關(guān)制度，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于汽車等固定資產(chǎn)的維修及保險(xiǎn)等實(shí)行定點(diǎn)維修、保險(xiǎn)等制度。定期對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù) 收支情況進(jìn)行審計(jì)：固定資產(chǎn)的購(gòu)置是否進(jìn)行政府采購(gòu)；設(shè)備的購(gòu)置支出與國(guó)家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配；創(chuàng)收收入是否及時(shí)入賬，其開(kāi)支用途是否合理合法；是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù)，制止多頭開(kāi)戶，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算，堵塞賬外資金，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。特別是對(duì)固定資產(chǎn)要定期進(jìn)行實(shí)地抽查，發(fā)現(xiàn) 問(wèn)題要嚴(yán)肅處理：對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì)，損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題，屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的，責(zé)令其限期整改；屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的，要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰，同時(shí)配合有關(guān)部門(mén)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；對(duì)不按規(guī)定履行有關(guān)報(bào)批手續(xù)的，依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時(shí)，對(duì)檢查出來(lái)的重大典型問(wèn)題報(bào)呈有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，進(jìn)行公開(kāi)曝光，通報(bào)批評(píng)，真正作到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。
　　

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